نگرشى بر نظام حمايتى
قسمت اول
محمد رضا مالك
سوبسيدها، كه در قالب نظامهاى
حمايتى پرداخت مىشوند و جزو مخارج دولت محسوب مىگردند، نوعى ماليات منفىاند كه
افزايش آنها – در صورتى كه بر درآمدهاى دولت اضافه نگردد – باعث كسرى بودجه خواهد
شد. برخلاف مالياتها كه بر بودجه، اثرى مثبت دارند.
از آن جا كه اقتصاددانان
دريافتهاند كه مكانيزم بازار آزاد به تنهايى نمىتواند موجب كارايى اقتصادى گردد
و دولت مىبايست براى تخصيص بهينه منابع اقتصادى، در اقتصاد دخالت نمايد، نياز به
ابزارهايى احساس مىشود كه دولت با يارى جستن از آنها، در سياستگذاريهاى خويش به
منظور ايجاد كارايى بيشتر در تهيه كالاها و خدمات، بتواند وضعيت كاركرد بازار و
مكانيزم قيمتها را بهبود بخشيده و به تصحيح آن همت گمارد. مالياتها و سوبسيدها كه
بر خلاف يكديگر عمل مىكنند از مهمترين ابزارهايىاند كه هر دولتى براى رسيدن به
اين مهم به كار مىگيرد.
اهداف يك سيستم حمايتى
گذشته از “تخصيص كارايى منابع”
و ايجاد “كارايى اقتصادى” كه در ميان دولتهايى كه به اقتصاد، نگاهى يكسونگرانه
دارند (كشورهاى صنعتى) هدفى والا شمرده مىشود. در تمامى كشورها و بويژه كشورهاى
در حال توسعه كه با مشكلات بسيارى دست به گريبانند، اهداف ديگرى نيز، در برقرارى
يك سيستم حمايتى و پرداخت سوبسيد، دنبال مىشود كه نيل به اين اهداف از رسيدن به “كارايى
اقتصادى” چه بسا از اولويت بيشترى برخوردار باشد.
بايد توجه داشت كه دولتها بر
حسب تفاوتهايى كه در ديدگاههاى خويش نسبت به مردم و نيز برداشتى كه از ساختار
اقتصادى و اجتماعى كشور خود دارند به افراد يا گروههاى خاص اجتماعى، يا مصرف
كنندگان يك كالاى ويژه، سوبسيد پرداخت مىكنند و در اين راستا هدفهايى را مدّ نظر
دارند، مانند: برقرارى عدالت اقتصادى و مسأله توزيع درآمدها، اهميت دادن به
معيارهاى ارزشى، بهبود اخلاق اجتماعى و ايجاد حسّ برابرى و برادرى در اقشار مختلف
اجتماعى، حمايت از گروههاى كم درآمد و آسيب پذير، تحقق شعارها و آرمانهاى انقلابى.
گهگاه نيز براى كاهش ناآراميها و عصيانهاى اجتماعى و كاستن از جوّ روانى و التهابات
ناشى از عدم اطمينان اقتصادى مردم، نياز به يك سيستم حمايتى احساس مىگردد.
ممكن است در برخى از كشورهاى
جهانسوم، برقرارى يك سيستم حمايتى به دلايلى نه چندان منطقى انجام گيرد. اين گونه
كشورها معمولاً ثروتهايى باد آورده دارند، نظير كشورهاى صادركننده نفت حاشيه خليج
فارس. جناحهاى حاكم در اين سرزمينها كه بيشتر ثروت و درآمد عمومى را به خود اختصاص
دادهاند و مردم را نانخور خود به حساب مىآورند، گاهى اوقات تلاش مىكنند تا
كالاهاى مصرفى با قيمتى بسيار كمتر از قيمت تمام شده، در اختيار تودههاى فقير
قرار داده شود چون اين كار را نوعى اظهار سخاوتمندى مىدانند و تظاهر به ثروتمندى
و غنا را از وجوه اقتدار حاكميت خويش به شمار مىآورند.
در اين كه آيا پرداخت
سوبسيدها، از لحاظ تحقق بخشيدن به “كارايى اقتصادى” و يا از جهت بهبود “توزيع
درآمد” و “رفاه اجتماعى” و حتى از ديدگاه اخلاقى، صحيح است يا خير؟ جاى سخن بسيار
است. در مقاله حاضر كوشيدهايم با اشارهاى گذرا به نظام حمايتى در ايران، منافع و
مضارّى را كه اين امر، از جهات متفاوتى، باعث گرديده است، مختصراً بيان نموده و
سپس مشكل حذف سوبسيدها را بررسى كنيم. در پايان هم پيشنهادهايى را ارائه نمودهايم
تا شايد گامى در جهت حل مشكل برداشته باشيم.
سيستم حمايتى در ايران
گرچه پيش از افروخته شدن آتش
جنگ تحميلى و همچنين قبل از انقلاب، پرداخت سوبسيد براى برخى از كالاها مرسوم بوده
است، ليكن در زمان جنگ عراق عليه جمهورى اسلامى ايران دولت با توجه به كمبود شديد
بودجه ارزى و كاهش واردات و كم شدن كالاهاى ضرورى و بالا رفتن قيمتها، جهت كمك به
اقشار مستضعف و توده مردم، نظام حمايتى جديدى را پايه گذارى كرد. اين نظام حمايتى،
با عنايت به اهدافى كه از آن دنبال مىشد و نيز با توجه به اين كه در سالهاى بعد بر
گستره آن افزوده گشت و بسيارى از كالاها را در برگرفت، حايز اهميّت است.
پرداخت سوبسيد به كالاها كه جز
چند قلم خاص مانند نان، بقيه به علت كمبود همراه با سهميهبندى انجام گرفت، در
آغاز امرى موقتى و زودگذر به حساب مىآمد. در اين زمان، هدف دولت اين بود كه با
سهميهبندى كالاهاى اساسى و پرداخت سوبسيد آنها، توده مردم مسلمان را يارى نمايد
كه همانند پيش از جنگ بتوانند نيازهاى اساسى خود را به آسانى برآورده سازند. آن
روزها غير از اقشار متوسط به بالاى جامعه و نيز برخى از خواص، كمتر كسى بود كه
پرداخت سوبسيد و اصل نظام حمايتى را مورد اشكال قرار دهد. اين كه چرا هيچ كس به
مسأله پرداخت سوبسيدها با نگاهى نقادانه نمىنگريست، شايد بدين علت باشد كه
دهههاى اخير و پس از آن كه دولت ايران به درآمدهاى سرشار نفتى دست يافت، پيوسته
اين باور عمومى تقويت يافته است كه دولت كارآمد و توانا دولتى است كه سهم بيشترى
از مخارج زندگى مردم را به عهده گيرد. حتى وقوع انقلاب اسلامى و شعارهاى عدالت
گرايانهاى كه از طرف رهبران انقلاب ابراز مىشد به مقدار زيادى بر توقّعات و
انتظارات مردم از دولت اسلامى افزود.
ابزارى براى توزيع درآمد
دولت افزون بر تأمين مايحتاج
ضرورى مردم، اغراض ديگرى را نيز در سر داشت شايد ميل به برقرارى عدالت اجتماعى و
برابر ساختن سطح زندگى اقشار مختلف اجتماعى و نيز بهبود بخشيدن به وضعيت توزيع
درآمد، بيشترين تأثير را در اعمال اين سياست داشت؛ به عبارت ديگر، دولت قصد توزيع
مجدّد قدرت خريد و در نتيجه توزيع مجدّد درآمد، به سود مستضعفين را داشت.
قبل از جنگ گرچه برخى از
كالاها نظير نان، قند و شكر و سوخت مشمول سوبسيد بود ليكن پس از شروع جنگ، نظام
حمايتى گستردهاى شكل گرفت كه در بسيارى اوقات عملكرد بازار را تحت تأثير خود قرار
مىداد.
مشكل اساسى از آن جا زاده شد
كه دولت سيستم حمايتى و پرداخت سوبسيدها را به صورت عامّ، به عنوان ابزارى كارا
براى تغيير الگوى توزيع درآمد، پنداشت و بدين گونه بود كه بسيارى از كالاها و حتى
آنهايى را كه ضرورتى نداشت مشمول سوبسيد قرار داد. در حالى كه سرمايه گذارى در
امور زيربنايى از اولويت بيشترى برخوردار بود.
در اين كه نظام حمايتى پس از
جنگ چه اثرات اقتصادى و اجتماعيى از خود به جاى گذاشته است، زمينه بسيار خوبى براى
تحقيق وجود دارد. ما در اين جا به اختصار برخى از نقاط مثبت و منفى آن را بر
مىشمريم:
نقاط مثبت:
1 – ضرورت: بسيارى از ما از
اين امر آگاهيم كه در دوران جنگ تحميلى كه حاكميت جمهورى اسلامى ايران از جميع
جهات، مورد تعرّض دشمنان واقع شده بود، آنچه از همه امور مهمتر مىنمود، تأمين
نيازهاى اساسى و ضرورى مردم بود. رساندن مواد غذايى و مايحتاج اوليه زندگى به
تمامى اقشار مردم، چيزى بود كه براى پيشگيرى از بحران اجتماعى و نيز كاستن از جو
روانى منفى ناشى از وقوع جنگ، به آن نياز شديدى احساس مىشد. اضافه بر اين، دولت
انقلابى نمىخواست كه تودههاى مردم مسلمان را كه در حقيقت موتور محرّك انقلاب
بودند، در تنگناى معيشتى رها سازد. بنابراين اصل سهميهبندى و پرداخت سوبسيد امرى
معقول بود.
2 – يكسانى در مصرف كالاها:
گرچه دلايل روشنى در دست نيست كه پرداخت سوبسيد براى كالاها و اجراى نظام حمايتى –
حتى در گستردهترين حالت خود – وضعيت توزيع درآمد را به نفع اقشار پايين جامعه
بهبود بخشيده باشد، بلكه شواهدى وجود دارد كه گروهى با سوء استفاده از نقطهضعفهايى
كه در سيستم توزيع كالاهاى مشمول طرح وجود داشت به ثروتهاى كلان دست يافتند و بر
فاصلههاى طبقاتى افزودند. ليكن اين نكته را نيز نمىتوان از نظر دور داشت كه با
عنايت به اين امر كه نظام حمايتى كم كم پيچيدهتر و گستردهتر شد و بسيارى از
كالاها را در برگرفت، مىتوان گفت به مدت چند سال سبب گشت كه عموم مردم، حداقل در
بخشى از كالاها از مصارف شبيه به هم برخوردار باشند و تقريباً فقير و غنى كالاهاى
مشابهاى را مصرف نمايند. اين يكسانى در برخوردارى از مصرف كالاهاى مزبور، باعث
مىشد كه فاصلههاى طبقاتى چندان عمیق و سؤالبرانگيز به نظر نيايد و مردم بيشتر
با يكديگر احساس برادرى نمايند و اين حس برادرى و همدلى بر مقاومت ملّت در برابر
توطئههاى دشمنان مىافزود. در سالهاى نخستين جنگ بويژه زمانى كه در آمدهاى ارزى
دولت تا حد زيادى بهبود يافت، در ميان مردم اين احساس بيشتر از هميشه ملموس بود كه
دولت اسلامى عموم افراد جامعه را به يك چشم مىنگرد و قصد آن دارد كه وضعيت زندگى
و رفاه اجتماعى را به سود مستضعفين تغيير دهد.
3 – همسويى با معيارهاى
اخلاقى:
با آن كه اقتصاد دانان
قضاوتهاى اخلاقى و ارزشى را چندان خوش ندارند و مىكوشند تا باورهاى اخلاقى خود را
در تحليل مسائل و پديدههاى اقتصادى دخالت ندهند و حتى تصريح مىنمايند كه بهينه
بودن وضعيت توليد و مصرف كالاها از جهت اقتصادى لزوماً به معناى تطبيق آن با
معيارهاى ارزشى و عدالت اقتصادى نيست، اما براى حاكميتى كه بر پايه ارزشها و اصول
اخلاقى اسلام شكل گرفته است عاملهاى اخلاقى مىتواند نقشى مهم را ايفا نمايد.
به همين خاطر بايد توجه داشت
كه هر چند پرداخت سوبسيدها آن هم با اين گستردگى ممكن است از نظرگاه اقتصادى قابل
توجيه نباشد، ولى نظام حمايتى، همانند چترى بود كه بر سر همگى ملت سايه مىافكند و
تودههاى مستضعف و نيز كسانى را كه در شهرهاى دور افتاده و روستاها ساكن بودند
دربر مىگرفت و جزو جامعه محسوب مىداشت. در اين حال ضعفا همچون اندامهايى از يك
پيكر واحد بودند كه مانند ديگر اعضا تغذيه مىشدند. امّا پس از اين كه در سالهاى
اخير نظام حمايتى تا حد زيادى محدود گشت و سوبسيدها قطع گرديد، اين يكسان نگرى از
بين رفت و مستضعفين به “اقشار آسيب پذير” و “صاحبان درآمدهاى ناچيز” تغيير نام
دادند، كه اين عناوين چندان احترامآميز نبود.
در هر حال واژه “مستضعف” كه
بارى ارزشى – مكتبى داشت در برابر عنوانهاى جديد كه با نظر خشك اقتصادى به كار
گرفته شده بود، رنگ باخت.
برنامه ريزان اقتصادى بايد به
اين نكته عنايت داشته باشند كه نظام حمايتى سالهاى جنگ، با يك آرمان عدالت گرايانه
اعمال مىشد و آن را نبايد در سطح امورى چون “تأمين اجتماعى” و “بيمه بيكارى”
انگاشت. در تحت نظام حمايتى، مستضعفين اين احساس را داشتند كه حق خويش را مىگيرند
ولى اكنون در بين آنها اين باور تقويت شده است كه دولت به آنان به چشم “ناتوانانى
كه از عهده مخارج زندگى بر نمىآيند” مىنگرد و لذا ثروتمندان جامعه را تشويق
مىكند كه آنان را زير بال و پر خويش بگيرند.
نقاط منفى:
1- اسراف كارى و اتلاف منابع:
هرچند در زمانى كه كالاهاى
مشمول سوبسيد به وفور در اختيار مصرف كنندگان قرار داده شده بود خيلى از افراد به
اين گونه كالاهاى كوپنى “با بىرغبتى” مىنگريستند ولى با وجود اين، مصرف كالاهاى
مزبور در بسيارى از مناطق رو به فزونى گرفت. اين افزايش مصرف كه در برخى از اقلام
خاص همانند نان و فرآوردههاى نفتى و… شتابآلود بود، ريشه در اسرافكارى داشت.
تقويت اين روحيه در ميان افراد جامعه باعث گرديد كه اكنون در مىيابيم كه بسيارى
از مردم از شناخت ارزش واقعىِ اين نوع كالاها غافلند. اين امر، خود به خود يك معضل
اقتصادى است و چنانچه در رفتار مصرفى جامعه ما تغييرى صورت نپذيرد براى آينده
منابع كشور مخاطره آميز خواهد بود؛ براى مثال، وضعيت مصرف فرآوردههاى نفتى و سير
فزاينده آن به طورى است كه اگر در اين زمينه تصميمى جدى و قاطع گرفته نشود، آينده
صادرات اينگونه مواد با خطر حتمی روبهرو است و دور نيست كه زمانى فرا رسد كه حتى
جوابگوى مصرف داخلى نيز نباشيم.
2- آسيب ديدن توليدات ملى:
لازمه اعمال نظام حمايتى با
چنين وسعتى، اخلال در كاركرد عرضه و تقاضاى بازار و سيستم طبيعى قيمتها بود. دولت
از آن جا كه مانند گذشته ارز كافى براى واردات كالاها و اشباع تقاضاى بازار نداشت،
ناچار به انجام سهميهبندى گرديد. اين سهميهبندى كه با تعيين قيمت رسمى همراه
بود، باعث شد كه توليدكنندگان بخش خصوصى اطمينان كافى به سودآورى فعاليتهاى آينده
خود نداشته باشند و به اين دليل كه جز در موارد خاصى مانند گندم و برنج و…
كمكهاى جبرانى در اختيار توليد كنندگان قرار نمىگرفت خيلى از آنان از ادامه توليد
منصرف شدند. آنان با توجه به تعيين قيمت رسمى محصولات خويش از جانب دولت، انتظار
زيادى به تحصيل سود در آينده نداشتند. در اين هنگام چارهاى جز تن دادن به يك نظام
اقتصادى با برنامه ريزى متمركزتر كه در تحت آن بيشتر شركتهاى توليدى عمده را دولت
اداره مىكرد، نبود و پس از گذشت يك دهه دولت در اين زمينه كارنامه افتخارآميزى را ارائه نداد، زيرا
بسيارى از شركتهاى تحت پوشش، كه مديريت لايق اقتصادى نداشتند، ضرردهى بالايى
داشتند و وظيفه توليد تعداد زيادى از كالاها به دوش دولت افتاده بود كه از انجام
همه آنها ناتوان بود. براى همين است كه اكنون ايجاد فضايى كه در آن توليد كنندگان
بخشخصوصى از سود عادلانهاى برخوردار باشند، براى به كارگيرى ظرفيت كامل توليدى
كشور از ضروريّات مىنمايد.
3- ناهمگونى با عدالت اقتصادى:
برخى از صاحبنظران بر اين
باورند كه پرداخت سوبسيد به طور عامّ و همسان به تمامى افراد ملّت، بدون توجه به
توانايى مالى و سطح درآمد آنان، كارى نابجاست، زيرا صاحبان درآمدهاى بالا نيازى به
اين كمكها ندارند. بر خلاف اقشار ضعيف و كم درآمد كه از پرداخت هزينههاى زندگى
خود ناتوانند. بنابراين در نهايت، اين طبقات بالاى جامعه هستند كه سود خواهند برد.
نظام حمايتى در صورتى مىتواند
صحيح و مؤثر باشد كه فاصلههاى درآمدى را كمتر كند؛ يعنى سوبسيدها به همان كسانى
پرداخت شود كه مستحق آن هستند.
اين سخن، گرچه در مرحله گفتار
معقولانه به نظر مىآيد، اما در مرحله عمل بايد دانست كه دولتها معمولاً در
شناسايى واجدين شرايط دريافت اين كمكها، مهارت بالايى از خود نشان ندادهاند.
ضمناً ممكن است اجراى اين طرح در عمل به علت عدم يك سيستم توزيع مناسب، بسيار مشكل
باشد.
4 – تغيير الگوى مصرف:
پرداخت سوبسيد كالاها و مسأله
سهميهبندى باعث شد كه تقاضاى كاذبى براى اين گونه كالاها به وجود آيد، تا جايى كه
بيشتر خانوارها پس از برقرارى نظام حمايتى سليقه مصرفى خود را تغيير دادند؛ مثلاً
مصرف اقلامى چون برنج و روغن نباتى و نيز كره و گوشت وارداتى و غيره كه در خيلى از
روستاها و نقاط دور افتاده معمول نبود، رواج يافت و بر ميزان مصرف اين كالاها بطور
سرانه افزوده گشت. اين تغييرات در سليقههاى مصرفكنندگان هرچند محتمل است در برخى
موارد مانند پودرهاى لباس شويى و صابون و مواد غذايى ضرورى و غيره، به نفع بهداشت
و سلامت جامعه باشد، ولى از نظر اقتصادى چندان به صلاح نبود، زيرا سوق دادن مصرف
عمومى به سوى كالاهاىِ خاصى كه اكثر آنها از طريق واردات تأمين مىشد و بنيه
توليدى كشور در اين زمينهها محدود بود، نمىتواند مثبت ارزيابى گردد.
در گذشتهاى نه چندان دور،
مردم وطن ما به سبب شرايط متنوّع جغرافيايى و آب و هوايى كه در ايران وجود دارد،
در هر منطقهاى با توجه به شرايط اقليمى خاص آن، به مصرف كالاى بخصوصى روى آورده
بودند كه معمولاً در توليد آن خودكفا بودند. اين سليقه آنها كه خالى از حكمت نبود،
گذران زندگى را بر ايشان سهل ساخته بود.
5 – نبود يك سيستم توزيع
مناسب:
عملكرد دولت سبب گشت كه خود وى
در بيشتر بخشها به صورت توليد كننده منحصر به فرد در آيد. در اين اواخر، اداره اين
شركتها، كه نيروى گروهى از كاركنان متخصص و ماهر دولت را مىگرفت، بارى سنگين و
تحمل ناپذير بود.
بر خلاف امر توليد كه دولت نقش
اصلى را داشت، متأسفانه در سيستم توزيع دست بخش خصوصى تا حدى باز گذاشته بود، به
گونهاى كه اين بخش خصوصى بود كه در توزيع حرف اول را مىزد. كاركرد شركتهاى
تعاونى نيز نتيجه شگرفى در بر نداشت و در حالى كه دولت در امر تملّك شركتها مصرّ
بود و اكثر آنها را در اختيار خود داشت، نيروى چندانى براى برخورد با واسطهها كه
بخش بزرگى از بازار را در تسلّط خود داشتند، نداشت.
به غير از كالاهايى مانند قند
و شكر و روغن و… كه با كوپنهاى رسمى توزيع مىشد، در ساير كالاهايى كه براى
آنها سوبسيد زيادى پرداخت مىگرديد، اين فروشندگان و واسطههاى فروش بودند كه نفع
اصلى را مىبردند. همين عدم نظارت، سبب شد كه سهم زيادى از منافع نظام حمايتى – كه
قرار بود به مصرف كنندگان جزء برسد – به چنگ اخلالكنندگان در سيستم توزيع افتاد،
و به همين خاطر است كه مىبينيم نظام حمايتى، وضعيت درآمد را بهبود نبخشيد، بلكه
پس از گذشت چند سال نتايج ناخوشايندى هم به بار آورده و بخش خصوصى فربهتر از
هميشه بر جاى باقى ماند، در حالى كه بر فاصلههاى درآمدى گروههاى اجتماعى افزوده
شده بود. شايد دولت كه از حسن نظر كافى برخوردار بود، اگر اكثر نيروى خود را به
جاى تسلط بر شركتهاى توليدى، صرف تنظيم يك سيستم توزيع مناسب كالا مىنمود، نتايج
رضايتبخشترى به دست مىآمد.
× حذف سوبسيدها:
با دقت به مباحث گذشته مىتوان
دريافت كه چرا دولت هم اينك بر برنامههاى تعديل اقتصادى و محدود ساختن نظام
حمايتى پافشارى مىورزد. در حالت كنونى احساس مىشود كه ادامه نظام حمايتى با شكل
سابق، به نفع آينده كشور نيست و با حفظ منابع اقتصادى جامعه سر ناسازگارى دارد.
در شماره آينده به اميد
پروردگار، اين مسأله را مورد تجزيه و تحليل قرار خواهيم داد كه اولاً: اهداف عمده
دولت از حذف سوبسيدها چيست؟ و ثانياً: در اجراى برنامههاى آينده چه نكاتى را بايد
در نظر داشت.
ادامه دارد