دکتر قدرت‌اله رحمانی
عضو هیئت علمی دانشکده
حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی(ره)
رئیس‌جمهور در ایران، رئیس‌جمهوری نیست
اشاره: سیستم نیمه‌ریاستی ـ نیمه‌پارلمانی فعلی و انتخاب مستقیم رئیس‌جمهور از سوی مردم، برای نظام سیاسی ما ـ که مقام رهبری ریاست عالیه کشور را برعهده دارد ـ سیستم مناسبی نیست و این نکته‌ای است که از سال‌ها قبل مطرح شده است.
رژیم‌های سیاسی کنونی دنیا عموماً بر دو نوع هستند: سلطنتی و جمهوری.
رژیم‌های سلطنتی غالباً پارلمانی هستند، چون ریاست عالیه کشور ـ ولو به‌شکل صوری ـ با پادشاه است اگرچه اختیارات او از طریق رئیس دولت اعمال و اجرا می‌شود.
اما رژیم‌های جمهوری را طیفی از انواع ساخت‌های حقوقی شکل می‌دهند که تحت عناوین ریاستی، نیمه‌ریاستی ـ نیمه‌پارلمانی و پارلمانی شناخته می‌شوند.
ویژگی اصلی نظام‌های جمهوری جدید به انتخابی‌بودن مستقیم یا غیرمستقیم رئیس کشور برمی‌گردد؛ برخلاف رژیم‌های سلطنتی که ریاست کشور به‌طور معمول موروثی است و به‌ندرت در شرایط خاص جنبۀ انتخابی ـ از طریق پارلمان ـ پیدا می‌کند.
سیستم انتخاباتی جمهوری‌های ریاستی (نظیر آمریکا) و نیمه‌ریاستی (مانند فرانسه) دوگانه است؛ یک انتخابات عمومی برای تعیین رئیس کشور و انتخابات دیگر برای تعیین پارلمان. از این‌رو، تفکیک قوا در این نظام‌ها از نوع افقی است؛ برخلاف جمهوری‌های پارلمانی (همچون آلمان، ایتالیا، ترکیه، ….) که تفکیک قوا عمودی است و قوۀ مجریه در طول قوه مقننه و دولت (به مفهوم قوه اجرایی) برآمده از پارلمان است؛ پارلمانی که منبعث از ارادۀ مستقیم ملت به‌حساب می‌آید و به همین سبب سیستم انتخابات عمومی، یگانه است و تنها برای انتخاب اعضای پارلمان صورت می‌گیرد. سپس پارلمان، رئیس‌جمهور (رئیس کشور) را انتخاب می‌کند و در مرحلۀ بعد رئیس دولت را ـ براساس پیشنهاد رئیس‌جمهور یا راساً ـ برمی‌گزیند.
به تصریح اصل اول قانون اساسی جمهوری اسلامی حکومت ایران از نوع جمهوری است و این قانون شکلی از ساختار حقوقی دولت را پذیرفته است که در دسته‌بندی‌های بالا در ردیف نظام‌های نیمه‌پارلمانی ـ نیمه‌ریاستی قرار می‌گیرد؛ با این تفاوت که انتخابات عمومی برای تعیین رئیس‌جمهور، در واقع انتخاب مستقیم رئیس قوه مجریه ـ و نه رئیس کشور ـ از سوی مردم است.
به‌عبارت دیگر، در رژیم‌های ریاستی یا نیمه‌ریاستی، از طریق انتخابات عمومی، رئیس حکومت جمهوری برگزیده می‌شود که دارای دو حیثیت است: ریاست کشور یا ریاست‌جمهوری و ریاست دولت یا ریاست قوۀ مجریه. حال آنکه در ایران، ریاست کشور یا ریاست حکومت جمهوری اسلامی و در یک کلام «رئیس‌جمهوری» حسب اختیارات و صلاحیت‌های پیش‌بینی‌شده در قانون اساسی، با مقام رهبری است.
به عبارت دیگر، «رئیس‌جمهور» در ایران «رئیس‌جمهوری» نیست و با توجه به اختیارات و صلاحیت‌هایی که مطابق قانون اساسی دارد صرفاً رئیس قوه مجریه است. رئیس‌جمهور در ایران نه‌تنها شأن فراقوّه‌ای ندارد، بلکه از جهات گوناگون تحت تفوق قوۀ مقننه ـ و احیانآً قوۀ قضاییه ـ است و متقابلاً هیچ‌گونه تفوقی بر قوای مذکور ندارد.
طبق اصل۱۲۲ قانون اساسی، «رئیس‌جمهور» علاوه بر مسئولیت در مقابل ملتی که از آن رأی گرفته است، در مقابل «رئیس‌جمهوری» (مقام رهبری) و نیز در برابر مجلس، مسئول است.
از طرفی انتصاب رئیس‌جمهور با تنفیذ رأی مردم به‌وسیلۀ رهبری تحقق می‌پذیرد و مجلس می‌تواند با رأی به عدم کفایت سیاسی رئیس‌جمهور مقدمات برکناری او را توسط رهبری فراهم کند؛ چنان‌که قوه قضاییه نیز از طریق حکم به تخلف رئیس‌جمهور از وظایف قانونی، از چنین اقتداری نسبت‌به رئیس‌جمهور برخوردار است. همه اینها در حالی است که قانون اساسی هیچ‌گونه تفوقی از جنس آنچه برای رهبری و قوای مقننه و قضاییه نسبت‌به رئیس‌جمهور ـ و به تبع آن هیئت وزیران ـ پیش‌بینی کرده، برای رئیس‌جمهور در نظر نگرفته است؛ به عبارتی دیگر، مسئولیت سیاسی رئیس‌جمهور در برابر مجلس ـ برخلاف دیگر نظام‌های رایج نیمه‌ریاستی ـ کاملاً یک‌سویه است و جنبۀ متقابل و طرفینی ندارد.
در این میان آنچه باقی می‌ماند، شُبهۀ ناشی از برداشت خاصی است که از دوران ریاست آقای خاتمی راجع به مفهوم عبارت «مسئولیت رئیس‌جمهور در اجرای قانون اساسی» مندرج در اصل ۱۱۳ قانون اساسی پدید آمده و این عبارت را در معنای «حق نظارت فراقوّه‌ای رئیس‌جمهور بر حسن اجرای قانون اساسی به‌وسیلۀ قوای سه‌گانه» تفسیر و تلقی کرده است که تفسیری ناصواب از منطوق و مدلول اصل پیش‌گفته و نیز مخالف صریح مفاد مندرج در دیگر اصول قانون اساسی است.
رجوع به سابقۀ تاریخی موضوع نشان می‌دهد عبارت پیش‌گفته، بقایای حکم منسوخی است که در پیش‌نویس ابتدایی قانون اساسی در سال ۱۳۵۸ راجع‌به اختیارات «رئیس‌جمهوری» ـ به عنوان رئیس کشور و نه فقط رئیس قوۀ مجریه ـ پیش‌بینی شده بود. در آن پیش‌نویس به تأسی از نظام نیمه‌ریاستی فرانسوی، از «رئیس‌جمهوری» به عنوان «عالی‌ترین مقام کشور» یاد شده بود. پس از آنکه اصل ولایت فقیه به تدبیر خبرگان قانون اساسی وارد متن نهایی این قانون شد، متناسب با این تغییر بنیادی، می‌باید صلاحیت‌ها و اختیارات رئیس کشور (رئیس‌جمهوری) نیز منطقاً به مقام رهبری اختصاص می‌یافت که این اصلاح در بسیاری از موارد در همان زمان صورت گرفت، اما اصلاح پاره‌ای دیگر از اصول مغفول ماند که از جملۀ آنها همین اصل بحث‌انگیز ۱۱۳ است.
در پیش‌نویس کذایی ـ به‌مانند قانون اساسی فرانسه ـ رئیس‌جمهور عالی‌ترین مقام رسمی کشور و به‌مثابۀ قوه‌ای برتر از قوای سه‌گانه، تنطیم‌کننده روابط این قوا بود، ضمن آنکه فرماندهی عالی کل نیروهای مسلح و دیگر اختیارات ناشی از ریاست عالیه کشور را عهده‌دار بود. در چهارچوب چنین تمهیدی، عبارت «مسئولیت اجرای قانون اساسی» در ردیف دیگر صلاحیت‌های رئیس‌جمهوری به‌منزلۀ مقامی فراقوّه‌ای، می‌توانست مفیدِ معنایی باشد که در قانون اساسی فرانسه از آن به «تضمین‌کنندۀ احترام قانون اساسی» تعبیر شده است، لیکن با اصلاح اصل ۱۱۳ و افزودن عبارت «پس از رهبری» به ابتدای اصل پیش‌نویس ـ که رئیس‌جمهور را پس از رهبری در جایگاه دومین مقام رسمی کشور نشاند ـ طبعاً اختیارات مربوط به «عالی‌ترین مقام کشور» مندرج در این اصل (تنظیم‌کنندگی روابط قوا و نظارت بر حسن اجرای قانون اساسی) نیز باید به رهبری واگذار می‌شد که این امر ـ احتمالاً به‌دلیل تعجیل در تصویب نهایی قانون که مورد مطالبۀ رهبرکبیر انقلاب اسلامی، حضرت امام خمینی رضوان‌اله تعالی علیه بود ـ مورد غفلت واقع شد.
در جریان بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸، صلاحیت «تنظیم‌کنندگی روابط سه قوه» با انشای عبارت «حل اختلاف قوای سه‌گانه» در شمار وظایف و اختیارات رهبری قرار گرفت، اما عبارت «مسئولیت اجرای قانون اساسی» همچنان در ردیف مسئولیت‌های رئیس‌جمهور باقی ماند.
به نظر می‌رسد حذف «تنظیم‌کنندگی روابط سه قوه» و حفظ «مسئولیت اجرای قانون اساسی» به تلقی بازنگری‌کنندگان در قانون اساسی از واژۀ «مسئولیت» برمی‌گردد که هم در ادبیات عام حقوقی و هم در ادبیات خاص قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مفهوم «پاسخگویی» را افاده می‌کند و به هیچ روی مفاهیمی همچون «نظارت» که بازتابندۀ شأنی فراقوّه‌ای و حاکی از حیثیت «پاسخ‌طلبی» نظارت‌کننده (رئیس‌جمهور) از نظارت‌شوندگان (قوای سه‌گانه ولابد رهبری و نهادهای تحت امر او) را دربرنمی‌گیرد.
این برداشت از واژۀ «مسئولیت» مندرج در اصل ۱۱۳ قانون اساسی، با مفاد اصل ۱۲۲ ـ که مسئولیت رئیس‌جمهور در حدود قانون اساسی و قوانین عادی در برابر ملت و رهبری و مجلس را مورد تأکید قرار می‌دهد ـ نیز کاملاً انطباق دارد.
در این میان، یک پرسش مهم و تأمل‌برانگیز در برابر تمامیت دیدگاه حقوقی بالا قدعلم می‌کند و آن اینکه: اگر «رئیس‌جمهور» چنان‌که در این تبیین بازنمایانده شد، «رئیس‌جمهوری» نیست و فاقد اختیارات فراقوّه‌ای رئیس حکومت است، چرا باید هر چهار سال یک‌بار انتخاباتی سنگین و سراسری در اندازه و طراز انتخاب رئیس یک کشور برای آن برگزار کرد و سپس اختیارات و صلاحیت‌های متناسب با چنین جایگاهی را از وی دریغ کرد؟
در چهارچوب نظریه مطرح‌شده در این بحث، پرسش بالا حقیقتاً پاسخی درخور نمی‌یابد و این مهم‌ترین اشکالی است که مخالفان دیدگاه یاد‌شده بر آن تأکید می‌کنند.
با امعان نظر به معانی پیش‌گفته، به نظر می‌رسد فقط با طرح موضوع تغییر شکل ساختار حقوقی حکومت، از نظام شبه نیمه‌ریاستی کنونی به شبه پارلمانی ـ که از سال‌ها پیش از سوی صاحب نظران حوزۀ حقوق عمومی مطرح شده است ـ می‌توان به پاسخی قانع‌کننده دست یافت؛ نظامی که انتخاب رئیس قوۀ مجریه را به نمایندگان منتخب مردم در پارلمان وامی‌گذارد و مسئولیت وی را در برابر ملت، رهبری (به عنوان رئیس واقعی جمهوری) و مجلس عینیت می‌بخشد.
طبیعی است تحقق این انگاره و تغییر نظام شکل‌گیری ارکان حکومت، مستلزم حذف و اصلاح پاره‌ای از اصول قانون اساسی و افزودن اصول دیگری است که ساختاری شبیه «جمهوری پارلمانی» را محقق کند و مطابق اصل ۱۷۷ قانون اساسی ابتکار چنین تغییری در صلاحیت رهبری است. اما دولت و رئیس‌جمهور آینده (منتخب سال ۹۲) می‌تواند بحث کارشناسی عبور از نظام شبه نیمه‌ریاستی کنونی به نظام پارلمانی را از جهات حقوقی، سیاسی، فرهنگی، اجتماعی، امنیتی و… در دستور کار قرار دهد و مقدمات این تحول ضروری در ساختار حقوقی حکومت جمهوری اسلامی را ـ که مبتنی‌بر نظریه ولایت فقیه است ـ فراهم کند و البته بدیهی است تصمیم به بازنگری در قانون اساسی با مقام رهبری و تصویب هرگونه اصلاح در این قانون در نهایت موکول به تأیید ملت ایران است.
سوتیتر ۱: قانون اساسی هیچ‌گونه تفوقی از جنس آنچه برای رهبری و قوای مقننه و قضاییه نسبت‌به رئیس‌جمهور ـ و به تبع آن هیئت وزیران ـ پیش‌بینی کرده، برای رئیس‌جمهور در نظر نگرفته است؛ به عبارتی دیگر، مسئولیت سیاسی رئیس‌جمهور در برابر مجلس ـ برخلاف دیگر نظام‌های رایج نیمه‌ریاستی ـ کاملاً یک‌سویه است و جنبۀ متقابل و طرفینی ندارد
سوتیتر۲: به نظر می‌رسد فقط با طرح موضوع تغییر شکل ساختار حقوقی حکومت، از نظام شبه نیمه‌ریاستی کنونی به شبه پارلمانی می‌توان به پاسخی قانع‌کننده دست یافت؛ نظامی که انتخاب رئیس قوۀ مجریه را به نمایندگان منتخب مردم در پارلمان وامی‌گذارد و مسئولیت وی را در برابر ملت، رهبری (به‌عنوان رئیس واقعی جمهوری) و مجلس عینیت می‌بخشد