قسمت پنجم
دکتر افتخار جهرمی (عضو حقوقدانان شورای نگهبان)
وظائف و مسئولیتها
ÉOó¡Î۰ «!$# Ç`»uH÷q§۹$# ÉOÏm§۹$#
در دوشماره گذشته، نخست تحت عنوان مقدمه، مسأله تعارض قوانین عادی با قانون اساسی مورد بحث قرار گرفت و نیز این موضوع در تاریخ حقوق ایران و فرانسه اجمالا بررسی شد و سپس در مبحث اول این مقاله شرائط اعضای “شورای نگهبان” در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و “شورای قانون اساسی” در قانون اساسی فرانسه و نیز مسائل مربوط به مدت عضویت، محدودیت شغلی، استعفای اعضاء و رسمیت جلسات شورا، مورد مطالعه قرار گرفت. اینک در مبحث دوم این مقاله وظائف و مسئولیتهای شورای نگهبان و شورای قانون اساسی فرانسه مورد مطالعه و مقایسه واقع می شود.
مبحث دوم:
وظائف و مسئولیتها
الف: تشخیص مغایرت مصوبات مجلس با احکام اسلام:
بموجب اصل چهارم قانون اساسی در جمهوری اسلامی ایران، کلیه ی قوانین و مقرارت مدنی، جزائی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید براساس موازین اسلامی باشد. در قسمت دوم اصل چهارم مقرر گردیده است: “این اصل بر اطلاق یا عموم همه ی اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده ی فقهای شورای نگهبان می باشد. “دراصل ۹۶ قانون اساسی تصریح شده است که” تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان است. مسأله ای که دراینجا درخور توجه است، اختیاری است که اصل چهارم قانون اساسی به فقهای شورای نگهبان داده است. بموجب این اختیار فقهای شورای نگهبان می توانند اطلاق و عموم اصلی از اصول قانون اساسی را (در رابطه با مصوبات مجلس) مخالف موازین شرعی اعلام نمایند.
بحث در اصل چهارم قانون اساسی و اختیاری که طبق این اصل به فقهای شورای نگهبان داده شده است و نحوه اعمال آن، محتاج به مقاله ای جداگانه است. در مورد نحوه تصمیم گیری فقهای شورای نگهبان و مهلت آن در بند “ب” سخن گفته خواهد شد اما در فرانسه، طبق ماده دوم قانون اساسی این کشور، فرانسه جمهوری غیرمذهبی است و تصویب قوانین مغایر با احکام مذهب کاتولیک (مذهب کثریت) اشکال قانونی ندارد، هرچند در مواردی بمنظور احترام به عقاید اکثریت، از تصویب برخی از قوانین مغایر با مذهب کاتولیک خودداری کرده اند. در بعضی از کشورها که خود را کشور غیرمذهبی معرفی می کنند، اهالی این کشورها از لحاظ احوال شخصیه (ازدواج- طلاق- وصیت و ارث) تابع مقررات و احکام مذهب خویش می باشند ولی در فرانسه چنین حکمی هم وجود ندارد و همه اهالی این کشور تابع یک قانون هستند که با مقررات هیچیک از ادیان و مذاهب هم مطابقت ندارد!
ب: تشخیص مغایرت مصوبات مجلس با قانون اساسی:
وظیفه دیگر شورای نگهبان تشخیص مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی است. اصل ۹۶ قانون اساسی دراین خصوص مقرر می دارد که: تشخیص عدم تعارض مصوبات مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی، بر عهده ی اکثریت همه ی اعضای شورای نگهبان است”. در خصوص این وظیفه ی شورای نگهبان و وظیفه ای که در بند “الف” مورد بحث قرار گرفت، ذکر چند نکته ضروری است:
۱- در برخی از اصول قانون اساسی صحبت از “تشخیص عدم معایرت” یا “عدم تعارض” مصوبات مجلس با احکام اسلام یا با قانون اساسی شده است و در بعضی از اصول، سخن از “تشخیص مغایرت” است. سئوالی که ممکن است مطرح شود این است که آیا اکثریت شورای نگهبان باید عدم مغایرت مصوبه ای را با قانون اساسی تایید کند یا اینکه درصورت تشخیص مغایرت مصوبه ای با احکام اسلام یا قانون اساسی بوسیله اکثریت، مصوبه مزبور برای تجدید نظریه مجلس بازگردانده می شود؟
بنظر می رسد، نظر صحیح این است که چنانچه اکثریت رای به مغایرت مصوبه ای با احکام اسلام یا قانون اساسی بدهد، مصوبه مزبور به مجلس برگردانده می شود زیرا اولا: لازم نیست مصوبات مجلس بوسیله شورای نگهبان تایید شود و قبول این مطلب که در هر مورد، عدم مغایرت مصوبه مجلس باید بوسیله ی رای اکثریت اعلام شود، تایید و تصویب است که منظور نظر قانون اساسی نمی باشد (به اصول ۷۱ و ۷۲ قانون اساسی رجوع شود) و بهمین لحاظ است که در قسمت اخیر اصل ۹۴ قانون اساسی مقرر گردیده “در صورتیکه ظرف ده روز از تاریخ وصول مصوبه ی مجلس، شورای نگهبان اظهارنظر ننماید، مصوبه قابل اجرا است”، ثانیا: اصل ۹۴ قانون اساسی -که عنایت به مسأله مورد بحث دارد- صریحا مقرر می دارد: “چنانچه شورای نگهبان مصوبه مجلس را “مغایر” ببیند، برای تجدید نظر به مجلس باز می گرداند”. این نکته نیز لازم به تذکر است که در صورت قبول نظریه اول، در عمل مشکلاتی بوجود خواهد آمد بخصوص در مواردیکه کلیه اعضاء در جلسه رای گیری حضور نداشته باشند. درحال حاضر برطبق تفسیری که شورای نگهبان در این خصوص کرده است، در مورد قانون اساسی، رای اکثریت به مغایرت مصوبه ای با قانون اساسی موجب رد آن مصوبه می شود و مجددا به مجلس برمیگردانند. اما هنگام اظهارنظر شرعی، طبق سیره و روشی که از بدو تشکیل شورای نگهبان، در جلسه فقها معمول گردیده است در صورتیکه اکثریت فقهاء به عدم مغایرت مصوبه ای با احکام شرع رای دهند، آن مصوبه جبنه قانونی پیدا می کند. با کمی دقت، نتایج متفاوت این دو روش آشکار می گردد.
۲- شورای نگهبان موظف است مصوبات مجلس را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول، از نظر مغایرت با موازین شرعی و قانون اساسی، مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آنرا مغایر ببیند، برای تجدیدنظر به مجلس باز گرداند، درغیر اینصورت مصوبه قابل اجرا است. در مواردیکه شورای نگهبان مدت ده روز را برای رسیدگی و اظهارنظر نهائی، کافی نداند می تواند بر طبق اصل ۹۵ قانون اساسی از مجلس حداکثر برای ده روز دیگر با ذکر دلیل خواستار تمدید وقت شود. اما وقتی طرح یا لایحه ای فوری در دستور کار مجلس قرار گیرد، بموجب اصل ۹۷ قانون اساسی، اعضای شورای نگهبان باید در مجلس حاضر شوند و نظر خود را اظهار نمایند.
۳- مسأله دیگر این است که منظور از اکثریت اعضاء شورای نگهبان یا اکثریت فقها، اکثریت کلیه اعضاء است (۷ نفر برای جلسه عمومی و ۴ نفر برای جلسه فقها) یا اکثریت حاضرین در جلسه. این امر در نتیجه رای گیریها و اظهارنظرها موثر است. شورای نگهبان عملا رای اکثریت کل اعضاء را مناط اعتبار، قرار می دهد، نه رای اکثریت حاضرین و این روش از ابتدای تشکیل شورا معمول شده و اگرچه گاهی مورد اعتراض برخی از اعضاء قرارگرفته ولی اکثریت آنرا پذیرفته است.
در قانون اساسی فرانسه، بموجب ماده ۶۱ این قانون، قوانین بنیادی و آئین نامه های داخلی مجلسین، باید از نظر عدم مغایرت با قانون اساسی به تایید شورای قانون اساسی برسد قوانین بنیادی (ارگانیک) قوانینی هستند که برای پیاده کردن و اجرای ماده یا موادی از قانون اساسی به تصویب می رسند. همچنین در مورد قوانین عادی و عهدنامه های بین المللی، رئیس جمهور، نخست وزیر یا یکی از روسای دو مجلس می تواند از شورای قانون اساسی بخواهد که نظر خود را در خصوص عدم مغایرت قانون اساسی اعلام نماید از تاریخ ارجاع مصوبه ای به شورا، این شورا ظرف سی روز باید نظر خود را اعلام دارد، در موارد فوری با درخواست دولت، این مدت می تواند به هشت روز تقلیل یابد. شورای قانون اساسی در مورد قوانین، بعد از تصویب مجلس اظهارنظر می نماید و در مورد عهدنامه های بین المللی قبل از مطرح شدن در مجلس.
نظریه شورا قطعی و لازم الاتباع است. در صورت رد برخی از مواد یک قانون بوسیله شورا و ذکر این مطلب که قانون بدون مواد رد شده می تواند اجرا شود، رئیس جمهور مخیراست که یا آن قانون را بدون مواد مورد اعتراض، توشیح و بمرحله اجرا بگذارد یا اینکه از مجلس بخواهد مواد مورد اعتراض شورا را تغییر و اصلاح نماید.
ج: تفسیر قانون اساسی:
اصل ۹۸ قانون اساسی مقرر می دارد:
“تفسیر قانون اساسی بعهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می شود. “بنابراین در مورد تفسیر قانون اساسی، رای ۹ نفر. (یعنی سه چهارم کل اعضاء) ضروری است، در صورتیکه مصوبات مجلس با رای اکثریت اعضاء (نصف باضافه یک) ممکن است مغایر با قانون اساسی شناخته شود. لازم به تذکر است که این اصل مانع تفسیر دیگران مشاورین حقوقی وزارتخانه ها و موسسات دولتی از اصول قانون اساسی نمی باشد. ولی در صورتیکه شورای نگهبان، اصلی را تفسیر نماید، آن تفسیر معتبر و لازم الاتباع است. تفسیرهائی که تاکنون شورای نگهبان از قانون اساسی کرده است، در روزنامه های جمهوری اسلامی ایران درج گردیده است.
در فرانسه هرچند -قانونا- اختیار تفسیر قانون اساسی بعهده شورای قانون- اساسی واگذار نشده است ولی در رابطه با اموری که باین شورا ارجاع می شود، عالیترین مرجع برای تفسیر قانون اساسی است.
د: نظارت بر انتخابات:
شورای نگهبان برطبق اصل ۹۹ قانون اساسی، “نظارت بر انتخاب رئیس جمهور، انتخابات مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را برعهده دارد” در مورد نظارت بر انتخاب رئیس جمهور و انتخابات مجلس شورای اسلامی قوانینی به تصویب رسیده است که بحث در خصوص این قوانین در این مختصر ضروری بنظر نمی رسد.
در فرانسه ماده ۵۸ قانون اساسی نظارت برانجام انتخابات ریاست جمهوری را از لحاظ رعایت مقررات به شورای قانون اساسی واگذار کرده است و اضافه می کند که این شورا به اعتراضات مربوطه رسیدگی می نماید و نتایج آراء را اعلام می کند. همچنین برطبق ماده ۵۹ قانون اساسی شورای مذکور به اعتراضاتی که در مورد غیرقانونی بودن انتخابات دو مجلس می شود رسیدگی و اظهار نظر می نماید. در خصوص مراجعه به آراء عمومی ماده ۶۰ این قانون مقرر می دارد که شورا برانجام همه پرسی نظارت و نتایج را اعلام می دارد.
هـ: تشخیص صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری:
بند ۴ اصل ۱۱۰ قانون اساسی مقرر می دارد که “داوطلبان ریاست جمهوری از جهت دارا بودن شرایطی که در این قانون میآید باید قبل از انتخابات به تایید شورای نگهبان” برسد. در دوره ی اول انتخابات برطبق قسمت اخیر بند مذکور، تشخیص این امر بعهده ی مقام معظم رهبری قرار داشت.
در حقوق فرانسه نیز لیست نامزدهای ریاست جمهوری بوسیله شورای قانون اساسی اعلام می شود (ماده یک قانون مورخ ۷ نوامبر ۱۹۵۸ درباره ی انتخابات ریاست جمهوری) در این مورد این شورا قبلا رسیدگی می کند که آیا تشریفات قانونی انجام شده است یا نه؟
و نسبت به صلاحیت کاندیداها اظهارنظری نمی نماید.
و: تهیه قانون مربوط به مجلس خبرگان:
قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان کیفیت انتخاب آنان و آئین نامه داخلی جلسات آنها برای نخستین دوره بدستور اصل ۱۰۸ قانون اساسی باید بوسیله فقهای شورای نگهبان تهیه و با اکثریت آراء آنان تصویب شود و به تصویب نهائی رهبر انقلاب برسد. قانون مزبور به تصویب فقهای شورای نگهبان رسیده و مورد تایید رهبر عالیقدر انقلاب نیز واقع شده است و بحمدالله انتخابات مجلس خبرگان نیز بر طبق این قانون انجام گرفت. در حقوق فرانسه یا توجه باینکه مجلس خبرگانی وجود ندارد تهیه قانون مربوط به این مجلس نیز موضوعا منتفی است.
ز: مشورت با شورای قانون اساسی در موارد استثنائی:
برطبق ماده -۱۶- قانون اساسی فرانسه هرگاه نهادهای حکومتی یا استقلال ملت یا تمامیت ارضی کشور یا اجرای تعهدات بین المللی جمهوری فرانسه در معرض تهدید شدید و فوری واقع گردد، به حدی که حکومت را از انجام وظیفه باز دارد، رئیس جمهور می تواند هراقدامی که در آن شرائط و اوضاع لازم باشد، معمول دارد. در موارد فوق رئیس جمهور با شورای قانون اساسی مشورت خواهد کرد و با پیامی ملت را مطلع خواهد ساخت.
چنین اختیاری در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای رئیس جمهور و در نتیجه برای شورای نگهبان درنظر گرفته نشده است.
در خاتمه مقاله می توان نتیجه گیری کرد که:
اولا: شورای قانون اساسی فرانسه با توجه به شرایط و نحوه انتخاب اعضای آن بیشتر جنبه سیاسی دارد تا جنبه حقوقی در صورتی که جنبه تخصصی و کارشناسی شورای نگهبان قانون اساسی ایران برجنبه سیاسی آن برتری دارد.
ثانیا: در فرانسه لازم نیست همه مصوبات پارلمان از نظر عدم مغایرت با قانون اساسی به تایید شورای قانون اساسی برسد در صورتیکه در ایران کلیه مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان فرستاده شود تا در صورت مغایرت با موازین شرعی و یا قانون اساسی برای تجدید نظر به مجلس باز گردانده شود.
ثالثا: هرچند بین شورای نگهبان در حقوق ایران و شورای قانون اساسی در حقوق فرانسه، در نظر اول شباهت زیاد وجود دارد ولی با کمی دقت معلوم می شود که وجوه اشتراک کمتر از وجوه افتراق است و این دو نهاد در حقوق ایران و فرانسه چه از لحاظ نحوه تشکیل و چه در مورد وظایف و اختیارات با هم اختلاف زیاد دارند.
ادامه دارد