حكومت و وظايف آن
نظام ادارى و اجرايى را بايد سازمان دولت و حكومت دانست كه در راستاى فلسفه وجودى خود و تإمين انتظارات ملت از آن شكل مى گيرد. در واقع اين سازمان روش و ابزارى است كه از طريق آن دولت و حكومت, هم خود را اداره مى كند و هم كشور را, و نيز به وسيله آن نيازهاى مادى و معنوى حال و آينده ملت را تإمين مى نمايد.
دولت و حكومت نيز تجلى اراده ملت است كه به خود سازمان مى دهد و اين سازماندهى سياسى را به نمايش مى گذارد. بنابراين, حكومت و دولت يا به عبارتى سازمان سياسى ملت و كشور از طرف ملت مإموريت ها و وظايفى به عهده دارد كه اجمالا به شرح زير است:
1ـ برقرارى نظم, امنيت, عدالت اجتماعى و تنظيم روابط مسالمت آميز بين آحاد ملت, از طريق ايجاد نهادهاى امنيتى, انتظامى, قضايى, بازرسى و…;
2ـ تنظيم روابط ملت با ملل ديگر, از طريق ايجاد نهادهايى چون وزارت خارجه, نهادهاى تجارى و اقتصادى و فرهنگى بين المللى;
3ـ تإمين امنيت ملت در مقابل تهديدات ساير ملل مجاور و غير مجاور, از طريق ايجاد نهادهاى دفاعى و ارتش;
4ـ اداره امور سرزمين و تنظيم رابطه مسالمتآميز دولت و حكومت با ملت و مراقبت بر تإمين رضايت ملت از دولت, از طريق نهادهاى سياسى چون وزارت كشور;
5ـ تربيت تخصصى و اجتماعى و اخلاقى آحاد ملت, به ويژه نسل آينده و ارتقاى دائمى سطح آگاهى هاى عمومى و تخصصى ملت و تكامل فكرى, علمى, بينشى, مهارتى و اخلاقى آن, از طريق وزارتخانه ها و نهادهاى آموزشى, علمى و رسانه اى;
6ـ پاسدارى از هويت ملى و عقيدتى, ميراث فرهنگى و تمدن ملت و تقويت و بسط آن, از طريق نهادهاى فرهنگى و دينى;
7ـ ترتيب تإمين نيازهاى مادى و معنوى; از قبيل غذا, پوشاك, مسكن, ارتباط, سفر, خدمات سير و سياحت, بهداشت و درمان, صنعت, اشتغال, محيط زيست, سكونت گاه و غير آنها, از طريق تإسيس وزارتخانه ها و نهادهاى تخصصى مربوط.
انجام مإموريت هاى مزبور يا مإموريت هاى خرد و كلان ديگر كه ممكن است بر اساس نيازهاى ملت مطرح شود در گرو ايجاد سازمان هاى ادارى متناسب با آن مى باشد كه دولت را در ايفاى وظايفى كه نسبت به ملت دارد كمك و مساعدت مى نمايد.
علاوه بر سازمان هاى مزبور كه انجام وظايف دولت نسبت به ملت و كشور را به عهده دارند, سازمان هاى ديگرى نيز در مجموعه دولت و حكومت وجود دارند كه ظاهرا مسووليتى نسبت به ملت ندارند و رابطه آنها با ملت غير مستقيم است. اين سازمان ها در واقع دولت و حكومت را سازماندهى و تجهيز مى كنند. اين سازمان ها ساختار دولت و ابعاد آن و نحوه عمل و فرآيندها و رويه هاى حاكم بر رفتار سازمان هاى دولت را مشخص مى نمايند. و در مجموعه حكومت و دولت نقش محورى دارند. اين سازمان ها عبارتند از سازمان برنامه و بودجه, سازمان امور ادارى و استخدامى, وزارت دارايى و…
كيفيت ارتباط دولت و ملت
نكته اى كه در اين بحث كلى نبايد مورد غفلت قرار گيرد اين است كه كيفيت ارتباط دولت و ملت چگونه است, و چه نهادهايى باعث ارتباط آن دو مى شوند؟ در اين جا نقش نهادها و مكانيزم هاى تجلى اراده سياسى ملت قابل توجه است. در فرآيند ارتباط ملت با دولت و حكومت دو مجموعه به ايفاى نقش مى پردازند.
ابتدا مجموعه نيروهاى سياسى جامعه در قالب احزاب, گروه ها, تشكل ها, انجمن ها, شوراها و نظاير آن هستند كه به صورت كانون هاى ابراز تمايلات سياسى و خواست هاى ملت عمل نموده و متقابلا به خواست ها و تمايلات مزبور جهت داده و ابعاد تازه اى به آن مى بخشند.
سپس مجموعه نيروها و نهادهاى رسمى قانون گذارى و سياست گذارى هستند كه رفتار و اعمال دولت و حكومت (نهادهاى اجرايى, قضايى, دفاعى و…) را كنترل و نظارت نموده و يا آن را جهت داده و هدايت مى نمايند. ملت براى اعمال نظريات, خواست ها و تمايلات خود مى تواند به روش هاى مختلف عمل كند. يكى از اين روش ها مجالس قانون گذارى است كه از طريق انتخاب وكلايى, امر نظارت بر رفتار دولت و سياست گذارى در امور كشور را انجام مى دهد. روش ديگر ممكن است دخالت مستقيم ملت باشد و آن اين كه رإسا زعماى حكومت و دولتمردان سطح ملى و يا محلى را انتخاب نمايد. روش ديگر ممكن است تركيبى از اين ها باشد كه در هر صورت بيانگر نقش اساسى و بنيادين ملت در ايجاد سازمان سياسى خود و كنترل و هدايت آن مى باشد.
با اين بحث مقدماتى اين نتيجه حاصل مىآيد كه ملت, دولت را براى انجام امور مربوط به خود و كشور به وجود مىآورد و دولت نيز براى انجام اين وظايف دو دسته سازمان تإسيس مى كند; يك دسته سازمان هاى محورى است كه مسوول سازمان دادن و اداره سازمان ها و تشكيلات دولت هستند و دسته دوم سازمان هايى هستند كه مستقيما مإمور پاسخ گويى به نيازهاى ملت مى باشند (نيازهاى معنوى, مادى, دفاعى, قضايى, امنيتى و…).
بديهى است كه دولت بايد سازمان خود را طورى طراحى نمايد كه به انجام اين مإموريت مهم توانا باشد و دولت را در انجام تعهداتش نسبت به ملت يارى نمايد.
درباره ايران قبل از انقلاب اسلامى (و برخى از كشورهاى جهان سوم), متإسفانه سازمان دولت قادر به انجام وظايف خود نبوده و از همه مهم تر اين كه دولت از موضع فلسفه وجودى خود به ملت نگاه نمى كرد, بلكه به جاى خدمت گذارى به ملت, به عنوان يك قوه حاكم بر آن, فرمانروايى نموده و از ملت انتظار اطاعت بى چون و چرا را داشت. اين مشكل از اين جا ناشى شده است كه فرهنگ سياسى اين جوامع يا ريشه در فرهنگ سياسى ادوار استبدادى حكومت هاى بومى دارد و يا اين كه محصول ادبيات سياسى دوران استعمار قديم و جديد مى باشدو به عبارتى دولت ها به مفهوم واقعى آن, سازمان سياسى شكل يافته بر اساس اراده سياسى ملت نيستند و بيشتر تحميلى به نظر مىآيند.
دولت و حكومت در ايران قبل از انقلاب اسلامى نيز چنين طبيعتى داشته است و منهاى تجربه ناموفق دوره مشروطيت, ملت ايران براى اولين بار در تاريخ سياسى خود, در پى انقلاب اسلامى توانست به مفهوم واقعى خود سازمان سياسى پيدا نمايد و دولت و حكومت تشكيل بدهد كه بر پايه اراده ملت رفتار خود را شكل داده و تعهداتش را نسبت به آن ايفا نمايد.
طبيعى است كه سازمان دولت و اصول حاكم بر شكل گيرى آن بايد با گذشته تفاوت كند و سازماندهى جديدى لازم است تا بتواند اهداف حكومت كه همان خواست ها و نيازهاى ملت بوده و در قانون اساسى متبلور شده است را تحقق ببخشد.
اين امر از همان ابتدا مد نظر بوده و لزوم تجديد نظر در سازمان سنتى دولت گذشته احساس شده است و پس از پيروزى انقلاب اسلامى گاه و بى گاه به اين مسإله توجه گرديده است, ولى به نظر مى رسد تلاش هاى به عمل آمده ناكافى و يا ناقص بوده به نحوى كه نتوانسته است به دگرگونى سازمان دولت و انطباق آن با مقتضيات حكومت و دولت جديد و انقلابى بينجامد. از اين رو به بروز مسائل جديد و پيچيده تر شدن فرآيندها و مكانيزم هاى عمل كننده در سازمان دولت كمك نموده است.
بقاى برخى معضلات اقتصادى, اجتماعى, فرهنگى و ادارى در جامعه ايران پس از انقلاب اسلامى نياز به تحليل و بررسى عالمانه و محققانه دارد, ولى در هر صورت آنچه را كه نمى توان در هر تحليلى ناديده گرفت, نقش سازمان دولت به عنوان مسوول كلى امور جامعه است كه بقاى معضلات مزبور خود شاخصى براى ارزيابى توانايى اين سازمان در ايفاى تعهداتش نسبت به ملت محسوب مى شود, يعنى با علم به اين مسإله كه متغيرهاى درون كشورى و برون كشورى و حتى تاريخى در كاركردهاى جداگانه يا هماهنگ, باعث پيدايش و بقاى معضلات گوناگون در جامعه مى شوند, نمى توان دولت و سازمان دولت را در اين مسإله تبرئه نمود و آن را در اين امر غير مسوول شناخت بلكه بر عكس, دولت بايد خود را مورد سوال قرار دهد كه تا چه اندازه قابليت, انعطاف, آمادگى و توانايى اداره جامعه و برطرف كردن مسائل آن را دارد, و اگر چنين توانايى وجود نداشته است اشكال كار در كجاست ؟ و چه كاستى هايى در سازمان دولت وجود دارد؟ و اساسا چه نوع سازمانى براى دولت در كشور ايران كه متناسب با مقتضيات انقلاب اسلامى و اراده و خواست ملت باشد مورد نياز است؟
تجربه نشان داده است كه سازمان كنونى نتوانسته و نمى تواند پاسخ گوى ايفاى تعهدات دولت نسبت به ملت و انقلاب اسلامى باشد و نياز به دگرگونى اساسى و سازماندهى جديد احساس مى شود.
ويژگى هاى سازمان فعلى دولت
ـ از ويژگى هاى اصلى سازمان كنونى اين است كه :
1ـ هنوز عميقا به اين باور نرسيده است كه بايد خدمتگزار ملت باشد و نه حاكم بر آن. على رغم اين كه اين مطلب بارها از سوى حضرت امام خمينى(ره) و رهبرى معظم انقلاب اسلامى و روساى محترم جمهور مورد تإكيد قرار گرفته است;
2ـ شديدا دچار تشريفات ادارى و بوروكراسى آزار دهنده و غير منطقى است كه متإسفانه دائما حيطه خود را گسترش مى دهد و ملت را در فشار جبر سازمانى گسترش يابنده گرفتار مى نمايد. اين وضعيت هم سرمايه هاى ملت و دولت را بى جهت هدر داده و هم نارضايتى عمومى را گسترش مى دهد كه در بلند مدت باعث بى اعتبارى نقش دولت نزد ملت و شكل گيرى اعتراض عليه آن مى شود;
3ـ كادرها و نيروهاى انسانى درون خود اعم از مديران, كارشناسان, متصديان و نيروهاى خدماتى را نيز آزار مى دهد و ضمن تبديل آنها به عوامل مكانيكى, باعث ايجاد رويارويى و تقابل بين آنها و مردم به عنوان ارباب رجوع مى گردد و اين نزاع ديرينه همچنان ادامه دارد و متإسفانه در اين ميان, طرفين مظلوم نزاع هر دو بازنده هستند در صورتى كه مقصر اصلى سازمان است!
4ـ سازمان دولت در نگرش, تصميم گيرى, سياست گذارى و اجرا به شدت تمركز گراست كه ريشه در سيستم سياسى و ادارى بسيط كشور دارد. هر چند سيستم سياسى تركيبى هم شايد چندان براى كشور ايران مناسب نباشد, ولى امكان طراحى الگويى ميانه و خروج سازمان دولت از تمركز گرايى غير منطقى وجود دارد. تمركز گرايى مزبور نتايج منفى زيادى دارد از جمله توليد بوروكراسى و تشريفات ادارى رايج در آن, تإخير در انجام امور, افزايش سقف هزينه هاى جارى دولت, بلا استفاده ماندن توانايى ساختار منطقه اى دولت در استان ها و شهرستان ها, جلوگيرى از روند توسعه اقتصادى, اجتماعى و فرهنگى, ضايع كردن منابع ملى و…;
5ـ نامتناسب بودن ساختار سازمان سياسى ـ ادارى دولت در پهنه كشور و عدم تبعيت الگوى تقسيمات كشورى از منطق علمى و نيازهاى ملى و منطقه اى;
6ـ ناتوانى سازمان دولت از به دوش كشيدن مسووليت هاى توسعه در كشور, به ويژه اين كه براى خروج از چرخه توسعه نيافتگى و دست يابى به موقعيت مناسب تر در جهان بايد تلاش هاى مضاعفى را انجام دهد.
7ـ برخوردارى از ساختارى دو گانه كه در يك سو وزارتخانه ها و دستگاه هاى سنتى با ساختار كهن گذشته قرار دارد و در سوى ديگر نهادهاى انقلابى كه در تعارض بين الگوپذيرى تحميلى از ساختارهاى كهن گذشته با فلسفه وجودى خود دچار نوعى سرگردانى هستند;
8ـ فقدان الگوى تقسيم كار سازمانى يكپارچه در دولت چه در سطح ملى و چه در سطح منطقه اى, كه به گسترش سازمان هاى تكرارى در يك امر ملى يا منطقه اى و افزايش سطح هزينه هاى ملى و نيز بروز نابسامانى ها در ايفاى تعهدات اجتماعى دولت نسبت به ملت منجر شده است. نظير بخش هاى مسكن, كشاورزى, خدمات شهرى, آموزش, خدمات اجتماعى, روابط خارجى, امور داخلى و… .
به هر صورت آنچه كه مشخص است اين است كه سازمان دولت نتوانسته است در حد انتظار از پس انجام تعهدات آن نسبت به ملت و اهداف انقلاب اسلامى برآيد و بى توجهى به آن و عدم دگرگونى در آن به ادامه ناتوانى دولت در حل مسائل كشور كمك خواهد كرد و به او اجازه نخواهد داد تا گام هاى موثرى در جهت توسعه ملى و پيشرفت سريع كشور بردارد. بنابراين لازم است رئيس جمهور آينده اين امر اساسى را سرلوحه كار خود قرار داده و ضمن پايان دادن به انتظار ديرينه ملت در جهت دگرگونى سيستم ادارى و اجرايى كشور, سازمان مناسبى را براى ايفاى تعهدات دولت طراحى و اجرا نمايد.
البته اين امر به يك عزم ملى نياز دارد كه در اين عزم ملى همگان بايد رئيس جمهور را مساعدت نمايند, در غير اين صورت اين اقدام ثمربخش نخواهد بود; يعنى رئيس جمهور براى انجام اين كار بزرگ نياز به همراهى و التفات رهبرى انقلاب اسلامى دارد و مجلس شوراى اسلامى و قوه قضائيه و كارشناسان سازمان دولت و اساتيد دانشگاه بايد رئيس جمهور را مدد رسانند.
راه حل ها
در مرحله اقدام, رئيس جمهور بايد موارد زير را مد نظر قرار دهد:
1ـ تحول را از دستگاه هاى محورى و سازمان دهنده دولت; يعنى سازمان برنامه و بودجه, سازمان امور ادارى و استخدامى كشور و وزارت اقتصاد و دارايى آغاز نمايد, تا نظام ناظر بر سازمان يابى مجموعه دولت در ابعاد مختلف ادارى, امور بودجه, برنامه ريزى, استخدام و كاربرى نيروى انسانى, مديريت, عمليات مالى دولتى, حسابدارى دولتى, اموال و غير آنها دگرگون و تسهيل گردد;
2ـ سيستم سياسى ادارى متمركز به نظام نيمه متمركز در جهت توزيع فضايى قدرت در كشور, همراه با پيش بينى تضمين هايى براى صيانت از وحدت ملى و سرزمينى تبديل شود, و الگوى سازمان يابى فضايى دولت براساس آن طراحى گردد به نحوى كه حصول به اهداف و نيازهاى سطح كشورى و مناطق مختلف عملى شود;
3ـ در سازمان دولت تقسيم كار به صورت يكپارچه و بر اساس اصل ((براى هر امر ملى فقط يك دستگاه مسوول)) انجام پذيرد. در اين صورت به ساختار دوگانه سازمان دولت نيز پايان داده خواهد شد;
4ـ در سازمان جديد به عنصر انديشه, قوه كارشناسى و تخصصى, به ويژه در رإس آن بهاى زيادى داده شود و ضمن ايجاد زمينه هاى جذب نخبگان فكرى و تخصصى جامعه در سازمان دولت, نهادهاى مشاوره اى واقعى و معنى دار در كنار رئيس جمهور, وزيران, استانداران, سفيران و روساى سازمان هاى ملى و منطقه اى ايجاد گردد;
5ـ تمركز زدايى سازمانى جدى گرفته شود و وزارتخانه ها به وظايف صرفا ستادى و سياست گذارى با وجهه ملى بپردازند و امور اجرايى و نيز تصميم گيرى در امور منطقه اى را به استان ها و شهرستان ها تفويض نمايند.
6ـ در ساختار تشكيلاتى كليه سازمان ها و نهادهاى دولتى چه در سطح ملى و چه در سطح منطقه اى, معاون طرح و برنامه پيش بينى شده و عزل و نصب آن قانون مند شود تا اولا: دستگاهها با روش و ديد برنامه اى با مسائل جامعه و كشور برخورد نموده و پيش بينى كننده باشند, ثانيا: برنامه ها و سياست هاى متخذه از ثبات نسبى برخوردار باشند.
پاورقي ها: