آشنايي با قوه
مقننه
بخش سوم و پایانی
دكتر
محسن ملک افضلی
اشاره: در سومین و آخرین بخش از مقالات مربوط به
آشنایی با قوه مقننه، نویسنده به توضیح مختصر شش ابزار نظارتی مجلس شورای اسلامی
برای نظارت بر کار دولت و قوه مجریه پرداخته است که برخی از آنها عبارتند از:
تذکر، سؤال ، استیضاح ، گزارش منفی و تحقیق و تفحص. همچنین در ادامه مطلب به
جایگاه و کارکرد نهاد شورای نگهبان و وظایفی که بر اساس قانون به عهده آن گذاشته
شده اشاره شده است.
ابزار
نظارتی مجلس بر دولت
1)
تذکر
حقِ دادنِ
تذکر کتبی به رئیس‌جمهور یا یکی از وزرا درباره یکی از وظایف آنان، از حقوقی است
که آیین‌نامه داخلی مجلس برای نمایندگان به رسمیت شناخته است. به موجب این حق، «در
کلیه مواردی که نماینده یا نمایندگان مطابق اصل هشتاد و هشتم قانون اساسی، از رئیس‌جمهور
یا وزیر درباره یکی از وظایف آنان حق سؤال دارند، می‌توانند در خصوص موردنظر به رئیس‌جمهور
و وزیر مسئول کتباً تذکر دهند». هیئت رئیسه مجلس نیز موظف است تذکر را به مقامات
مذکور ابلاغ و خلاصه آن را در جلسه علنی مجلس عنوان کند. تذکر نمایندگان از ضمانت
اجرای مستقیم و مؤثری برخوردار نیست، اما می‌تواند زمینه را برای نظارت‌های شدیدتر
بعدی فراهم آورد.
2)
سؤال
حق سؤال
نمایندگان از رئیس‌جمهور و وزیران از حقوقی است که قانون اساسی برای آنان درنظر
گرفته است. اصل هشتادوهشتم قانون اساسی در باره این ابزار نظارتی به تفصیل سخن
گفته و چگونگی انجام سؤال از رئیس‌جمهور و وزیران را بیان کرده است:
«در هر مورد که حداقل یک چهارم کل نمایندگان
مجلس شورای اسلامی از رئیس‌جمهور و یا هریک از نمایندگان از وزیر مسئول، درباره یکی
از وظایف آنان سؤال کنند، رئیس‌جمهور یا وزیر موظف است در مجلس حاضر شود و به سؤال
جواب دهد و این جواب نباید در مورد رئیس‌جمهور بیش از یک ماه و در مورد وزیر بیش
از ده روز به تأخیر افتد مگر با عذر موجه به تشخیص مجلس شورای اسلامی».
نکته‌ای
که در مورد این اصل وجود دارد آن است که صرفاً، سؤال از رئیس‌جمهور و وزیران مجاز
شمرده شده و نمایندگان مجلس نمی‌توانند از رؤسای سازمان‌های مستقل دولتی و معاونان
رئیس‌جمهور که برخی از آنها ریاست سازمان‌های بزرگی را برعهده دارند، سؤال کنند،
بلکه می‌توانند حسب مورد رئیس‌جمهور یا وزیری که سازمان دولتی زیرنظر وی قرار
دارد، مورد سؤال قرار دهند. بدیهی است این امر از نظر سیاسی آثار نامطلوبی درپی
دارد. چه بسا سؤال از رئیس‌جمهور به خاطر تخلف یکی از معاونانش، به تزلزل جایگاه
ریاست‌جمهوری منجر شود. این امر در مورد استیضاح نیز، صادق است که در ادامه به آن
می‌پردازیم. بر همین اساس است که یکی از اقدامات مجلس در سال‌های اخیر، تبدیل برخی
از معاونت‌های ریاست‌جمهوری به وزارتخانه بوده است. از این طریق نظارت نمایندگان
بر این سازمان‌ها، امکان‌پذیرتر می‌شود.
سؤال نمایندگان
از وزیر مسئول می‌تواند شامل اجزای متعدد راجع به مسائل داخلی یا خارجی و وظایف او
باشد. پس از طی تشریفات، مراسم سؤال از وزیران در کمیسیون‌های تخصصی و صحن مجلس،
نسبت به وارد بودن سؤال نماینده یا نمایندگان، رأی‌گیری می‌شود. در صورتی که اکثریت
نمایندگان حاضر، نظر به وارد بودن سؤال بدهند، رئیس مجلس موظف است موضوع را جهت رسیدگی،
به رئیس‌جمهور ارجاع دهد.
سؤال اگر از
رئیس‌جمهور باشد، ابتدا ظرف مدت یک هفته با حضور نماینده وی و نماینده منتخب سؤال‌کنندگان،
در کمیسیون تخصصی مربوط، مورد رسیدگی قرار می‌گیرد. پس از آن، چنانچه هنوز یک‌چهارم
نمایندگان سؤال‌کننده امضای خود را پس نگرفته باشند، رئیس مجلس موظف است در اولین
جلسه سؤال را قرائت و برای رئیس‌جمهور ارسال کند. رئیس‌جمهور نیز موظف است ظرف یک
ماه از تاریخ دریافت سؤال، در مجلس حاضر شود و به سؤال پاسخ گوید، مگر با عذر موجه
با تشخیص مجلس شورای اسلامی.
سؤال از رئیس‌جمهور
و وزیران نیز دارای ضمانت اجرای مستقیمی نیست. جز آنکه زمینه را برای نظارت بعدی و
شدیدتر مجلس ـ یعنی استیضاح ـ فراهم می‌کند. همچنانکه در آیین‌نامه داخلی مجلس پیش‌بینی
شده است «چنانچه در هر دوره مجلس، سه بار با رأی اکثریت نمایندگان حاضر، سؤالات
نمایندگان از هر وزیر وارد تشخیص داده شود، طرح استیضاح وزیر در صورت رعایت اصل
هشتادونهم (89) قانون اساسی و آیین‌نامه داخلی در دستورکار مجلس قرار خواهد گرفت»،
علاوه بر آنکه باز شدن پای مقامات بلندپایه اجرایی به مجلس برای پاسخ به سؤال نمایندگان،
موجب تزلزل موقعیت و باور ناکارآمدی یا تخلف وی از وظایف قانونی وی، در افکارعمومی
جامعه خواهد شد.
3) استیضاح
شدیدترین
نظارت مجلس بر عملکرد مقامات دولتی، «استیضاح» است. بر اساس قانون اساسی استیضاح
ممکن است از هیئت وزیران، هر یک از وزیران یا رئیس‌جمهور به عمل آید. این نظارت
مجلس از ضمانت اجرای کافی و مؤثری برخوردار است. چه اینکه ممکن است نتیجه آن به
عزل رئیس‌جمهور، هیئت وزیران یا وزیر منتهی شود. فقره نخست اصل هشتاد و نهم قانون
اساسی ابتدا در باره استیضاح هیئت وزیران و هر یک از وزیران، گفته است:
«نمایندگان مجلس شورای اسلامی می‌توانند در
مواردی که لازم می‌دانند هیئت وزیران یا هریک از وزرا را استیضاح کنند. استیضاح
وقتی قابل طرح در مجلس است که با امضای حداقل ده نفر از نمایندگان به مجلس تقدیم
شود. هیئت وزیران یا وزیر مورد استیضاح باید ظرف مدت ده روز پس از طرح آن در مجلس
حاضر شود و به آن پاسخ گوید و از مجلس رأی اعتماد بخواهد. در صورت عدم حضور هیئت
وزیران یا وزیر برای پاسخ، نمایندگان مزبور درباره استیضاح خود توضیحات لازم را می‌دهند
و در صورتی که مجلس مقتضی بداند اعلام رأی عدم اعتماد خواهد کرد. اگر مجلس رأی
اعتماد نداد هیئت وزیران یا وزیر مورد استیضاح، عزل می‌شود. در هر دو صورت وزرای
مورد استیضاح نمی‌توانند در هیئت وزیرانی که بلافاصله بعد از آن تشکیل می‌شود عضویت
پیدا کنند».
در ادامه
این اصل نسبت به استیضاح رئیس‌جمهور آمده است:
«در صورتی که حداقل یک‌سوم از نمایندگان مجلس
شورای اسلامی، رئیس‌جمهور را در مقام اجرای وظایف مدیریت قوه مجریه و اداره امور
اجرایی کشور مورد استیضاح قرار دهند، رئیس‌جمهور باید ظرف مدت یک ماه پس از طرح آن
در مجلس حاضر شود و در خصوص مسایل مطرح‌شده توضیحات کافی بدهد. در صورتی که پس از
بیانات نمایندگان مخالف و موافق و پاسخ رئیس‌جمهور، اکثریت دوسوم کل نمایندگان به
عدم‌کفایت رئیس‌جمهور رأی دادند مراتب جهت اجرای بند ده اصل یکصد و دهم به اطلاع
مقام رهبری می‌رسد».
دقت در
مفاد این اصل، فرق‌های استیضاح وزیر و رئیس‌جمهور و شرایط استیضاح هریک را روشن می‌کند.
اموری مثل نصاب لازم برای استیضاح وزیران و رئیس‌جمهور، مهلت حضور آنان در مجلس
برای توضیح دادن و سایر موارد. مواد 219 تا 233 آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی،
چگونگی و تشریفات استیضاح نمایندگان از وزیران و رئیس‌جمهور را بیان کرده است.
در خصوص
اصل فوق ذکر چند نکته لازم است:
نکته نخست آنکه موارد استیضاح و موضوعات آن مطلق
است، به این معنی که قلمرو استیضاح، صرفاً وظایف و اختیارات وزیران نیست، بلکه
ممکن است موضوع استیضاح، امور خارج از وظایف وی باشد، مثل صلاحیت و سلامت فردی
مقام استیضاح‌شده.
نکته دوم
آنکه پس از استیضاح، نسبت به عدم اعتماد به وزیر رأی‌گیری می‌شود، به این معنی که
آرای مثبت نمایندگان، به معنی موافقت با استیضاح و عدم اعتماد نسبت به وزیر، و آرای
منفی نشان از مخالفت با استیضاح و اعتماد به وزیر است. آرای ممتنع نیز به نفع وزیر
شمارش می‌شود؛ یعنی نشان از برنگشتن رأی اعتماد اولیه نماینده از رأی اعتماد به وزیر
است.
نکته سوم
آنکه نتیجه رأی عدم اعتماد به وزیر علاوه بر عزل فوری وزیر از وزارت، تنبیه دیگری
نیز در پی دارد و آن اینکه وزیر عزل شده نمی‌تواند در هیئت وزیرانی که بلافاصله
بعد از آن تشکیل می‌شود، عضویت داشته باشد.
نکته
چهارم اینکه رئیس‌جمهور در صورت استیضاح و
رأی عدم کفایت مجلس به وی، از مقام ریاست‌جمهوری عزل نمی‌شود، بلکه مراتب به
اطلاع رهبری می‌رسد و وی با در نظر گفتن مصالح کشور، ممکن است او را از سمتش عزل کند؛
همچنان که اگر مصلحت کشور در عزل نکردن وی باشد، او را از سمت ریاست جمهوری عزل
نخواهد کرد.
4)
گزارش منفی نمایندگان و کمیسیون‌ها
در اصلاحیه
سال 1387 آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی طی ماده 233 که به آیین‌نامه الحاق
شد، در ادامه مباحث مربوط به استیضاح، ابزار نظارتی دیگری برای مجلس، جهت نظارت بر
عملکرد رئیس‌جمهور، وزیر یا مسئولان دستگاه‌های زیرمجموعه آنان پیش‌بینی شده است.
به موجب این ماده:
هرگاه
حداقل ده نفر از نمایندگان و یا هر کدام از کمیسیون‌ها، عدم رعایت شئون و نقض یا
استنکاف از اجرای قانون یا اجرای ناقص قانون توسط رئیس‌جمهور و یا وزیر و یا مسئولان
دستگاه‌های زیرمجموعه آنان را اعلام کنند، موضوع بلافاصله از طریق هیئت رئیسه جهت
رسیدگی به کمیسیون ذی‌ربط ارجاع می‌شود.
کمیسیون
حداکثر ظرف ده روز موضوع را رسیدگی می‌کند و در صورت وارد بودن با اظهارنظر صریح،
گزارش خود را از طریق هیئت رئیسه به مجلس ارائه می‌دهد.
در تبصره‌های
این ماده ضمانت اجراهای نسبتاً شدیدی برای این ابزار نظارتی مجلس پیش‌بینی شده
است؛ تبصره 1 این ماده مقرر می‌دارد:
چنانچه
نظر مجلس بر تأیید گزارش باشد، موضوع جهت رسیدگی به قوه قضاییه و سایر مراجع ذی‌صلاح
ارجاع می‌شود تا خارج از نوبت و بدون تشریفات دادرسی رسیدگی کنند.
در تبصره
2 این ماده، به مانند ماده 195 آیین‌نامه داخلی ضمانت اجرای شدید‌تری در نظر گرفته
شده است. به موجب این تبصره:
در صورتی
که مجلس در مورد رئیس‌جمهور یا هریک از وزیران، سه نوبت رأی به وارد بودن گزارش
بدهد، طرح استیضاح در صورت رعایت مفاد اصل هشتادونهم (89) قانون اساسی در دستور
کار مجلس قرار خواهد گرفت.
در باره این
ماده و دو تبصرۀ آن، گفتنی است که به نظر می‌رسد افزودن ابزار نظارتی بیش از آنچه
در قانون اساسی آمده است، شائبۀ مغایر بودن با قانون اساسی را داشته باشد، بویژه
آنکه اجرای این ابزار نظارتی، زمینه استیضاح را ـ البته با رعایت اصل 89 ـ فراهم می‌کند.
به هر صورت این ابزار راه مناسب و مؤثری برای کنترل دولت از سوی مجلس شمرده می‌شود.
این امر در مورد حق تذکر نمایندگان نیز وجود دارد، اگر چه تذکر صرفاً در مواردی
است که نماینده حق سؤال دارد.
5) تحقیق
و تفحص
یکی دیگر
از ابزار نظارتی مجلس، «تحقیق و تفحص» است. اصل هفتادوششم قانون اساسی این موضوع
را این‌گونه بیان کرده است:
مجلس شورای
اسلامی حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور را دارد.
از این
اصل چند نکته قابل استفاده است:
نکته نخست
آنکه حق تحقیق و تفحص، حق مجلس شورای اسلامی است، نه حقی برای یک یا چند نماینده
مجلس. بنابراین اگر نماینده یا نمایندگانی تقاضای تحقیق و تفحص داشته باشند، زمانی
اقدام به این کار می‌شود که تقاضای آنها به تصویب کمیسیون تخصصی مربوط و مجلس
برسد.
نکته دیگر
اینکه با توجه به کاربرد لفظ «تمام» که از الفاظ عموم است، و اضافه آن به کلمه
«امور»، نتیجه می‌گیریم که اصولاً مجلس شورای اسلامی حق ورود در همه امور کشور را
دارد و می‌تواند از آنها تحقیق و تفحص به عمل آورد، اعم از آنکه این امور مربوط به
دستگاه‌ها و نهادهای دولتی یا غیردولتی باشد؛ البته در آیین‌نامه داخلی مجلس،
مواردی از شمول این عمومیت استثنا شده است.
پس از
آنکه تقاضای تحقیق و تفحص به تصویب مجلس رسید، هیئت ویژه‌ای مرکب از چند نفر از
نمایندگان مجلس (حداقل یازده و حداکثر پانزده نفر) به پیشنهاد کمیسیون و حکم رئیس
مجلس، تشکیل می‌شود و کار خویش را آغاز می‌کند. دستگاه یا دستگاه‌های اجراییی که
مورد تحقیق و تفحص مجلس قرار می‌گیرند، باید کلیه مدارک و مستندات مورد نیاز هیئت
مذکور را دراختیار قرار دهند، در غیر این صورت، آن دستگاه متخلف شناخته و پرونده
تخلف آن به دادگاه ارجاع می‌شود. نتیجه کار هیئت تحقیق و تفحص در صحن مجلس قرائت می‌شود
و به اطلاع عموم می‌رسد. علاوه بر اینکه تحقیق و تفحص، زمینه قانونگذاری مجلس را
برای محدود کردن وظایف و اختیارات دستگاه متخلف فراهم می‌کند، از ضمانت کافی
برخوردار است، که عبارت است از ارجاع موارد تخلف دستگاه مورد نظارت به مراجع قضایی
و اداری و امکان استیضاح وزیری که تخلف او احراز شده است.
6) کسب
اطلاع از مردم
در نظام
جمهوری اسلامی ایران، مردمی‌ترین نهاد، مجلس شورای اسلامی است. مجلس به طور کامل
از رأی مستقیم مردم تشکیل شده و تجلّیگاه خواست و اراده عمومی است، ضمن آنکه مرجع
و پناهگاهی برای دادخواهی مردم به شمار می‌رود. مردم می‌توانند شکایات خود را از
دستگاه‌های مختلف به مجلس ارسال کنند و مجلس موظف به رسیدگی به آنهاست. از این جهت
است که از این فرآیند، به عنوان یکی از ابزارهای نظارتی مجلس یاد می شود. قانون
اساسی جمهوری اسلامی این ویژگی مجلس را در اصل نودم این‌گونه بیان کرده است:
«هر کس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا
قوه قضاییه داشته باشد، می‌تواند شکایت خود را کتباً به مجلس شورای اسلامی عرضه
کند. مجلس موظف است به این شکایات رسیدگی کند و پاسخ کافی دهد و در مواردی که شکایت
به قوه مجریه و یا قوه قضاییه مربوط است رسیدگی و پاسخ کافی از آنها بخواهد و در
مدت متناسب نتیجه را اعلام کند و در موردی که مربوط به عموم باشد به اطلاع عامه
برساند».
در راستای
اجرای این اصل، کمیسیون خاصی به نام «کمیسیون اصل نود» در مجلس شورای اسلامی تشکیل
شده است. تعدادی از اعضای این کمیسیون، نمایندگان معرفی شده از سوی سایر کمیسیون‌ها
هستند.
دایره
شمول شکایت مردم نزد مجلس وسعت زیادی دارد. به این معنی که به تصریح اصل فوق، این
ابزار نظارتی نیز همچون تحقیق و تفحص اختصاص به نظارت مجلس بر دولت ندارد و شامل
امور مربوط به قوای سه‌گانه می‌شود. بدیهی است شکایات مردم باید ناظر به روش و طرز
کار قوا باشد. لذا شکایت از مقررات و تصمیمات مقامات و کارمندان دولتی شامل این
اصل نمی‌شود. رسیدگی به این‌گونه شکایات در صلاحیت دیوان عدالت اداری است که در جای
خود به آن خواهیم پرداخت.
رکن
دوم قوه مقننه: شورای نگهبان
همان‌طور
که پیش از این اشاره شد، برابر قانون اساسی مشروطه، ترکیب قوه مقننه قبل از انقلاب
اسلامی، «دو مجلسی»، شامل مجلس شورای ملی و مجلس سنا بود که 60 عضو داشت. 30 نفر
از این تعداد از سوی پادشاه (15 نفر از تهران 15 نفر از سایر شهرها) و 30 نفر به وسیلة
مردم (15نفر از تهران و 15نفر از سایر شهرها) انتخاب می‌شدند. در متمم قانون اساسی
مشروطه، پادشاه به عنوان رکن سوم قوه مقننه به این قوه افزوده شد و به هر سه رکن
اجازه قانونگذاری داده شد.
اگرچه به
موجب اصل بیست‌وهفتم متمم قانون اساسی مشروطه هیچ‌یک از دو مجلس و شاهنشاه نمی‌بایست
برخلاف موازین شرعی، قانونی وضع کنند و در اصل دوم این قانون که به «اصل طراز» مشهور است، ضوابطی
برای نظارت بر قوانین مصوب مجالس یاد شده پیش‌بینی شده بود، اما هیچ‌گاه این دغدغه
مهم ملت جامه عمل نپوشید و مردم ایران، همواره شاهد تصویب برخی قوانین مغایر شرع
از سوی قانونگذاران بودند.
پس از پیروزی
انقلاب اسلامی، با تدبیر خبرگان قانون اساسی، نظام ترکیبی یا دو مجلسی جای خود را
به نظام بسیط یا «یک مجلسی» داد و مجلس سنا از قاموس تقنین کشور حذف شد. در عین
حالی که در کنار مجلس شورای اسلامی به عنوان تنها مرجع صالح برای قانونگذاری، رکن
دوم و ناظری به نام «شورای نگهبان» در کنار مجلس پیش‌بینی شد.
فلسفه ایجاد
شورای نگهبان، ضرورت پاسداری از احکام شرع و اصول قانون اساسی است. اسلامیت نظام و
لزوم ابتنای کلیه قوانین و مقررات بر موازین اسلامی و ممنوعیت مجلس نسبت به وضع
قوانینی که مغایر اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی است، اقتضا می‌کند
نهاد ناظری بر مصوبات مجلس وجود داشته باشد. قانونگذار اساسی شورای نگهبان را بدین
منظور و با هدف انجام سایر موارد پیش‌بینی شده در قانون اساسی ایجاد کرده است.
1.
ترکیب اعضای شورای نگهبان
قانونگذار
اساسی با در نظر گرفتن وظیفه مهم شورای نگهبان ـ یعنی پاسداری از احکام شرع مقدس و
اصول قانون اساسی ـ ترکیب دوگانه‌ای را برای این شورا در نظر گرفته است، شامل
کارشناسان دینی و کارشناسان حقوقی که با تشریک مساعی رهبر انقلاب، رئیس قوه قضاییه
و مجلس شورای اسلامی انتخاب می‌شوند. اصل نودویکم قانون اساسی در این باره می‌گوید:
«به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی
از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی به نام شورای نگهبان
با ترکیب زیر تشکیل می‌شود:
1ـ شش نفر
از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسایل روز. انتخاب این عده با مقام رهبری
است.
2ـ شش نفر
حقوقدان، در رشتههای مختلف حقوقی، از میان حقوقدانان مسلمانی که به وسیله رئیس
قوه‌قضاییه به مجلس شورای اسلامی معرفی و
با رأی مجلس انتخاب می‌شوند».
براساس این
اصل، کارشناسان دینی باید دارای شرط فقاهت یا اجتهاد، عدالت و آگاهی به مقتضیات
زمان و مسائل روز باشند. انتخاب این عده با رهبر است و برای کارشناسان حقوقی، شرط
حقوقدان بودن و مسلمانی، پیش‌بینی شده است. انتخاب این عده نیز پس از معرفی رئیس
قوه‌قضاییه، با مجلس شورای اسلامی است.
2.
مدت عضویت
اصل
نودودوم قانون اساسی مدت عضویت اعضا و نحوه تغییر ایشان را به شرح زیر بیان کرده
است:
اعضای
شورای نگهبان برای مدت شش سال انتخاب می‌شوند، ولی در نخستین دوره پس از گذشتن سه
سال، نیمی از اعضای هر گروه به قید قرعه تغییر می‌یابند و اعضای تازهای به جای
آنها انتخاب می‌شوند.
مطابق این اصل هر چند دوره عضویت شورای نگهبان
شش سال تعیین شده است، اما تغییر اعضا به گونه‌ای پیش‌بینی شده است که همه اعضا یک‌باره
تغییر نیابند، بلکه هر سه سال نیمی از اعضای هر گروه، عوض می‌شوند. علت این امر
آن است که هیچ‌گاه نباید کشور بدون شورای نگهبان باشد، چرا که اگر شورای نگهبان
وجود نداشته باشد، مجلس شورای اسلامی نیز اعتبار قانونی خود را از دست می‌دهد، در
حالی که قانونگذار اساسی دوران فترت را برای مجلس منتفی و ممنوع دانسته است. همچنین
با توجه به آنکه در اصل فوق، محدودیتی برای انتخاب متوالی و مکرر اعضا پیش‌بینی
نشده است، اعضای این شورا می‌توانند چند دوره متوالی نیز در آن عضو باشند.
استعفا و
عزل فقهای شورای نگهبان بر اساس تعیین تکلیف بند 6 اصل 110، جزو وظایف و اختیارات
رهبر است، اما در مورد استعفا و عزل حقوقدانان سخنی به میان نیامده است. با این
حال، ماده 7 آیین‌نامه داخلی این شورا تا حدودی تکلیف را مشخص کرده است:
«استعفای
اعضای شورا باید کتباً به دبیر شورا اعلام شود. دبیر شورا استعفانامه را در اولین
جلسه قرائت می‌کند، چنانچه ظرف یک هفته از تاریخ قرائت، استعفا مسترد نشد،
استعفانامه عضو فقیه به رهبر معظم انقلاب و استعفانامه عضو حقوقدان به رؤسای قوه
قضاییه و قوه مقننه اعلام می‌شود».
همچنان که
ملاحظه می‌شود در این ماده هنوز در مورد عزل حقوقدانان شورا و مقام پذیرندۀ استعفای
آنان، ابهام وجود دارد. اگرچه به نظر می‌رسد، پذیرش استعفا، به طور مشترک برعهده
رؤسای قوه مقننه و قضاییه قرار گرفته باشد.
3.
وظایف و اختیارت شورای نگهبان
شورای
نگهبان سه وظیفه اصلی و سه وظیفه فرعی برعهده دارد. وظایف اصلی این شورا عبارت است
از:
1ـ3ـ
نظارت بر قوانین و مقررات کشور
مهمترین وظیفه شورای نگهبان، نظارت بر قوانین و
مقررات کشور از جمله مصوبات مجلس شورای اسلامی، از جهت عدم مغایرت با شرع و قانون
اساسی است. اصولاً نامگذاری این شورا به «شورای نگهبان» ناشی از واگذاری همین وظیفه
مهم است. در باره این وظیفه شورا در بحث مربوط به مراحل قانونگذاری از سوی مجلس
شورای اسلامی مطالبی را بیان کردیم، در اینجا نیز چند نکته را جهت یادآوری این وظیفه
مهم شورای نگهبان ذکر می‌کنیم:
نکته نخست
آنکه نظارت شورا بر مصوبات مجلس، مبتنی بر «عدم مغایرت» با شرع و قانون اساسی است،
نه مطابقت با آنها. مفهوم این مطلب آن است که صرف نیافتن دلیلی بر غیرشرعی بودن یا
خلاف قانون اساسی بودن مصوبه مجلس، به معنی مشروعیت و قانونی بودن آن است.
نکته دوم
اینکه اعلام‌نظر در باره عدم مغایرت مصوبات مجلس با احکام و موازین شرعی، بر عهده
فقهای شورای نگهبان و اعلام نظر در مورد عدم مغایرت این مصوبات با قانون اساسی،
برعهده اکثریت همه اعضا اعم از فقها و حقوقدانان است.
نکته سوم
آنکه در صورتی که شورای نگهبان مصوبه مجلس را با شرع و قانون اساسی مغایر تشخیص
دهد، باید آن را با ذکر مورد برای تجدیدنظر به مجلس بازگرداند. در این مرحله اگر
مجلس، نظر شورای نگهبان را تأمین نکرد، مراتب جهت بررسی مصلحت‌آمیز بودن مصوبه
مجلس به مجمع تشخیص مصلحت نظام، ارجاع می‌شود.
نکته
چهارم آنکه مطابق اصل نودوچهارم «کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای
نگهبان فرستاده شود». این عمومیت همه مصوبات و قانونگذاری‌های مجلس، حتی آیین‌نامه
داخلی مجلس را دربرمی‌گیرد. اما سایر مواردی که حتی ناشی از آرای نمایندگان است را
شامل نمی‌شود. لذا انتخاباتی که در مجلس انجام می‌شود، مثل انتخاب هیئت رئیسه،
انتخاب اعضای حقوقدان شورای نگهبان و انتخاب نمایندگان جهت عضویت در کمیسیون‌های
خاص یا مجامع خارج از مجلس و سایر موارد مشابه، از شمول این اصل خارج است و نیازی
به ارسال آنها به شورای نگهبان نیست. تصویب اعتبارنامه نمایندگان در مجلس که در حقیقت
یک مرحله از قطعیت یافتن انتخاب آنهاست نیز از مواردی است که نیاز به نظارت شورای
نگهبان ندارد.
بالاخره
نکته پنجم آنکه، مهلت اظهارنظر شورای نگهبان در باره مصوبات مجلس، 10 روز از تاریخ
وصول است. اگر شورا ظرف این مدت، اظهارنظر نکرد، مصوبه مجلس تأیید شده تلقی و لازم‌الاجرا
می‌شود، البته «در مواردی که شورای نگهبان مدت ده روز را برای اظهار نظر نهایی کافی
نداند، می‌تواند با ذکر دلیل برای ده روز دیگر از مجلس شورای اسلامی خواستار تمدید
وقت شود».
در زمینه
وظیفه نظارت مجلس بر قوانین و مقررات کشور، نباید نظارت این شورا را بر مصوبات
دولت از نظر دور داشت. همچنان که در جای خود در بحث مربوط به صلاحیت انحصاری مجلس
در قانونگذاری نیز گفته شد، به موجب قسمتی از اصل هشتادوپنجم قانون اساسی:
«مجلس
شوراي اسلامي ميتواند تصويب دائمي اساسنامه سازمان‌ها، شركت‌ها، مؤسسات
دولتي يا وابسته به دولت را با رعايت اصل هفتاد و دوم به كميسيون‌هاي ذي‌ربط
واگذار كند و يا اجازه تصويب آنها را به دولت بدهد. در اين صورت مصوبات
دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت
داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل نودوششم با شوراي
نگهبان است.
در ادامه
همین مطلب خاطر نشان می‌سازیم، چنانچه کسی شکایتی مبنی بر خلاف شرع بودن مصوبه
دولت، نزد دیوان عدالت اداری مطرح کند، هیئت عمومی دیوان ملکف است آن را برای اخذ
نظر شورای نگهبان به این شورا ارسال کند. نظر شورای نگهبان برای هیئت عمومی، لازم‌الاتباع
است.
علاوه بر
همه موارد فوق، از اطلاق و عموم اصل چهارم قانون اساسی نتیجه می‌گیریم نظارت بر
عدم‌مغایرت مصوبات شوراهای اسلامی نیز برعهده شورای نگهبان است. لکن قوانین کشور،
در مورد سازوکار این نظارت، ساکت است. همچنین گستره نظارت شورای نگهبان شامل قوانین
قبل از انقلاب نیز می‌شود.
2ـ3ـ
نظارت بر انتخابات
وظیفه
نظارت بر انتخابات گوناگون (بجز نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی) و همه‌پرسی
موضوع اصل پنجاه‌ونهم (همه‌پرسی تقنینی) و یکصدوهفتادوهفتم (همه‌پرسی بازنگری
قانون اساسی)، نیز از وظایف اصلی شورای نگهبان است. اصل نودونهم در این زمینه مقرر
می‌دارد:
«شورای
نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و
مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد».
پیشتر در باره
نوع این نظارت گفته شد که براساس تفسیر شورای نگهبان از این اصل، نظارت مذکور در این
اصل، عام، استصوابی و شامل تمام مراحل انتخابات از جمله مرحله تأیید صلاحیت کاندیداها
می‌شود.
3ـ3ـ تفسیر
قانون اساسی
وظیفه مهم
و اصلی دیگر شورای نگهبان، تفسیر قانون اساسی است. هر چند بنای قانونگذار آن است
که در ایفای این کار نهایت سعی و دقت خویش را به عمل آورد و قوانینی فراگیر برای
زمان‌های مختلف و عاری از هر ایراد و ابهام وضع کند، با این حال ممکن است گاهی
قانونی با توجه به شرایط ایجاد شده جدید، نیاز به تفسیر داشته باشد یا به دلیل
ابهام، نیاز به رفع ابهام یا بیان مراد و گستره شمول داشته باشد. اصولاً خودِ کسی
که قانون را وضع کرده است، شایسته‌ترین فرد برای بیان مراد از آن قانون و شمول آن
نسبت به شرایط و موارد نوپدید است، اما با توجه به اینکه مجلس قانونگذار اساسی (یا
خبرگان مؤسس) در جمهوری اسلامی ایران، پس از تصویب این قانون منحل شده و مجدداً
تشکیل نمی‌شود و شورای بازنگری در قانون اساسی نیز در مواقع ضروریِ پیش‌بینی شده
در اصل 177 تشکیل می‌شود، این وظیفه مهم، طبق اصل نودوهشتم قانون اساسی بر عهده
شورای نگهبان نهاده شده است. این واگذاری در حقیقت به فلسفه ایجادی شورای نگهبان، یعنی
نگهبانی از قانون اساسی برمی‌گردد، چه آنکه اگر تفسیر اصول قانون اساسی به نهاد دیگری
غیر از شورای نگهبان سپرده شود، چه بسا، تفاسیری نسبت به اصول آن به عمل آید که
مغایر هدف قانونگذار اساسی باشد. به موجب این اصل:
تفسیر
قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه‌چهارم آنان انجام می‌شود.
تفسیر
قانون اساسی در حکم خودِ قانون اساسی است و شورای نگهبان زمانی دست به تفسیر می‌زند
که از سوی مقام رهبری، رئیس‌جمهور، رئیس قوه قضاییه یا رئیس مجلس شورای اسلامی یا یکی
از اعضای شورای نگهبان، نسبت به یکی از اصول این قانون درخواست تفسیر (استفسار)
شده باشد. همچنین این شورا می‌تواند رأساً در مواردی که ضروری می‌بیند، اقدام به
تفسیر قانون اساسی کند. تشخیص اینکه آیا اصل موضوع استفسار، نیاز به تفسیر دارد یا
خیر نیز، برعهده اکثریت اعضای این شوراست.
4ـ3ـ سایر
وظایف
اما وظایف
فرعی یا غیراصلی شورای نگهبان به قرار زیر است:
ـ عضویت
اعضای شورای نگهبان در شورای بازنگری قانون اساسی.
ـ عضویت یکی از فقهای شورای نگهبان در شورای موقت رهبری.
ـ حضور
اختیاری و الزامی در مجلس شورای اسلامی. طبق اصل نودوهفتم قانون اساسی:
«اعضای
شورای نگهبان به منظور تسریع در کار می‌توانند هنگام مذاکره درباره لایحه یا طرح
قانونی در مجلس حاضر شوند و مذاکرات را استماع کنند. اما وقتی طرح یا لایحهای فوری
در دستورکار مجلس قرار گیرد، اعضای شورای نگهبان باید در مجلس حاضر شوند و نظر خود
را اظهار کنند».
علاوه بر
وظایف گفته‌شده در فوق که براساس اصول قانون اساسی بیان شده است، ممکن است اعضای این
شورا وظایف دیگری را نیز برعهده داشته باشند که در این قانون ذکر نشده است؛ مانند
عضویت ثابت فقهای شورای نگهبان در مجمع تشخیص مصلحت نظام.
سوتیترها:
*حق
سؤال نمایندگان از رئیس‌جمهور و وزیران از حقوقی است که قانون اساسی برای آنان
درنظر گرفته است. اصل هشتادوهشتم قانون اساسی در باره این ابزار نظارتی به تفصیل
سخن گفته و چگونگی انجام سؤال از رئیس‌جمهور و وزیران را بیان کرده است.
* اشکالی
که وجود دارد این است که صرفاً، سؤال از رئیس‌جمهور و وزیران مجاز شمرده شده و نمایندگان
مجلس نمی‌توانند از رؤسای سازمان‌های مستقل دولتی و معاونان رئیس‌جمهور سؤال کنند.این
امر از نظر سیاسی آثار نامطلوبی درپی دارد.
* شدیدترین
نظارت مجلس بر عملکرد مقامات دولتی، «استیضاح» است که ممکن است از هیئت وزیران، هر
یک از وزیران یا رئیس‌جمهور به عمل آید. این نظارت مجلس بر خلاف تذکر و سؤال، از
ضمانت اجرای کافی و مؤثری برخوردار است. چه اینکه ممکن است نتیجه آن به عزل رئیس‌جمهور،
هیئت وزیران یا وزیر منتهی شود.
* رئیس‌جمهور
در صورت استیضاح و رأی عدم کفایت مجلس به
وی، از مقام ریاست‌جمهوری عزل نمی‌شود، بلکه مراتب به اطلاع رهبری می‌رسد و وی با
در نظر گفتن مصالح کشور، ممکن است او را از سمتش عزل کند؛ همچنان که اگر مصلحت
کشور در عزل نکردن وی باشد، او را از سمت ریاست جمهوری عزل نخواهد کرد.
*با
توجه به کاربرد لفظ «تمام» که از الفاظ عموم است، و اضافه آن به کلمه «امور»، نتیجه
می‌گیریم که اصولاً مجلس شورای اسلامی حق ورود در همه امور کشور را دارد و می‌تواند
از آنها تحقیق و تفحص به عمل آورد، اعم از آنکه این امور مربوط به دستگاه‌ها و
نهادهای دولتی یا غیردولتی باشد.
*
نظارت شورای نگهبان بر مصوبات مجلس، مبتنی بر «عدم مغایرت» با شرع و قانون اساسی
است، نه مطابقت با آنها. مفهوم این مطلب آن است که صرف نیافتن دلیلی بر غیرشرعی
بودن یا خلاف قانون اساسی بودن مصوبه مجلس، به معنی مشروعیت و قانونی بودن آن است.
* مهلت
اظهارنظر شورای نگهبان در باره مصوبات مجلس، 10 روز از تاریخ وصول است. اگر شورا
ظرف این مدت، اظهارنظر نکرد، مصوبه مجلس تأیید شده تلقی و لازم‌الاجرا می‌شود.