ساختار نظام اجرائی
كشور
قسمت دهم
محمد رضا حافظ نيا
از آنجائيكه مسئله
تمركز گرائی رسمی يكی از مشكلات اساسی در نظام اجرائی كشور می باشد و منشاء و باعث
بسياری از گرفتاريها و گره ها برای مردم و مسئولين و كشور و خود تقسيم موجود بوده
و بسياری از امكانات و نيروهای كشور را به هدر داده و از طرفی مانع از رشد و
شكوفائی و خلاقيّت ها و بهره وری از امكانات مناطق مختلف می گردد ، لازم است
پيرامون اين مسئله̾ مهمّ و حياتی سيستم اجرائی اندكی بيشتر بررسی به عمل آمده و
عوارض سوء آن بيان گردد .
آغاز شكل گيری نظام
اداری كشور
وقتی به گذشته اين
سيستم نظر می اندازيم ، می بينيميم كه آغاز شكل گيری آن به صورت متمركز با آغاز
شكل گيری نظام باصطلاح نوين اداری كشور كه از ابتدای حكومت جبّار دودمان پهلوی در
زمان رضاخان مزدور و قلدر و با كمك مستشاران خارجی به وجود آمد، همزمان میباشد و
او كه با هدايت دولت های غربی روش های مختلفی را برای تثبيت حاكميت خائنانه̾
دودمان پهلوی پيش گرفته بود همزمان با اتّخاذ روش های قهرآميز برای قلع و قمع
مخالفان در گوشه و كنار كشور ، نياز به ابراز و روشی داشت تا اين حاكميت را
استمرار بخشد او با اين ابزار سيستم اجرائی متمركز ، ضمن خاموش كردن هر نوع سليقه
و خواست منطقی مردم مناطق مختلف كشور ، علاوه بر تثبيت و استمرار حاكميت باطل خود
و دودمانش ، می توانست حامل انتقال فرهنگ غرب و تهی كردن جامعه از هويت اسلامی و
شرقی وايرانی خود باشد .
از طريق اين سيستم می
توانست به خوبی سياست های ويران كننده̾ فرهنگ اسلامی و سنّتی را همراه با شيوه های
قهر آميز به زوايای كشور نفوذ دهد و به طور كلّی ابزار مناسبی برای انتقال تدريجی
عناصر فرهنگ غرب در اختيار داشته باشد و با كمترين تلاش و نگرانی بتواند از انتقال وعملی شدن سياست های
خود در دور افتاده ترين نقاط كشور اطمينان حاصل نمايد .
او به عنوان آلت دست
و مزدور غرب ، می توانست مجری خوبی در جهت جايگزينی فرهنگ بيگانه و مغرب زمين در
كشور بوده باشد و يك بستر تاريخی را برای تغيير چهره̾ فرهنگی كشور و خروج از
فرهنگ اسلامی و سنّتی و دخول در فرهنگ غرب ايجاد نمايد .
تشكيلات متمركز نظام
باصطلاح نوين اداری رضاخانی با گزينش و تربيت مجريان و كارمندان و مديران خودباخته
و غرب زده ، كانال بسيار مناسبی جهت انتقال و اجرای سياست ها ـ مقررّات ـ قوانين ـ
بخشنامه ها و دستور العمل های حكومت مركزی بود قوه̾ قهريّه̾ ارتش و امنيّه نيز در
كنار آن ، پشتيبان محكمی برای اجرای بی چون و چرای آنها به حساب می آمد و اگر اين
سيستم متمركز وجود نمی داشت آيا حكومت رضاخانی بسادگی می توانست منويات پليد
استعمارگران غربی را در كشور جامه عمل بپوشاند ؟ به خصوص زمانی كه ما به اهميّت و
آثار و پيامدهای تغيير چهره̾ فرهنگی كشور و فراهم شدن يك بستر تاريخی برای آن آشنا
باشيم مطلب روشن تر می شود و بدانيم كه اگر قرار باشد جامعه ای اسير فرهنگ غالب
باشد بايد از فرهنگ خود جدا شود و رنگ فرهنگ غالب را به خود گرفته و فرهنگ خويش را
طلاق گويد و غرب برای ادامه̾ سيطره̾ مداوم خود آنهم بدون تحمّل ضايعات اقتصادی ـ
نظامیو سياسی ، بر سرزمين های اسلامی ، به اتّخاذ سياست اسارت فرهنگی رو آورده
و مقدّمات گذار از فرهنگ اسلامیو سنّتی به فرهنگ غرب را در بين مسلمين فراهم كرده
تا سيطره̾ ظالمانه̾ خود را بر مسلمانان با كمترين دردسر تداوم بخشيده و آنها را
دنباله رو و مريد خود بنمايد و لذا رضاخان ها و آتاتورك ها علم می شدند و آنها هم
برای متجلّی كردن اين سياست نياز به ابزار داشتند . ابزار سيستم اداری و اجرائی
متمركز ـ ابزار قوه̾ قهريه و نظامی ـ ابزار خشونت و ابزار مجريان خودباخته و دست
آموز غرب … و می بينيم كه غرب با اجرای سياست اسارت فرهنگی مسلمين چه فجايعی به
وجود آورد و اسلام و مسلمانان چه ضربات سهمگينی از اين اسارت فرهنگی تحمّل نموده و
می نمايند و حتّی انقلاب اسلامی نيز از اين سياست لطمه می خورد .
نتيجه̾ ديگری كه
رژيم رضاخانی از سيستم متمركز اداری و اجرائی گرفت و اصولا هر نظام سياسی غير
مردمی چنين نتيجه ای میگيرد اين است كه يك نوع وحدت سياسی در سطح كشور را به
وجود می آورد و دودمان پهلوی می توانستند نظام حكومتی ضد مردمی خود را بر تمام
كشور تثبيت و تسرّی داده و از هر نوع ـ باصطلاح ـداعيه̾ خود مختاری در امان باشند
چرا كه در مورد امور جزئی دور افتاده ترين نقاط كشور می بايست در تهران و مركز
حكومت تصميم گيری و موافقت به عمل آيد و مناطق مختلف حيات سياسی و اقتصادی ـ
اجتماعی ـ فرهنگی خود را در حيات حكومت مركزی ببينند و اين فرهنگ نيز با تمرين
فراوان در طول سال ها به خوبی جا افتاده است .
بنابراين تحكيم و جا
افتادن نظام اداری و اجرائی متمركز ، ابزار كم خرج و بی دردسری برای تثبيت حاكميت
رژيم بر اقصی نقاط كشور بود آن هم در شرائطی كه رژيم رضاخانی برای تحميل خود بر
نقاط مختلف كشور به قوه̾ قهريه و نيروی انتظامی وسيعی نياز داشت و به اين مشكلات
از طريق نيروی نظامی ، با اين سيستم اداری متمركز خاتمه داده می شد به خصوص كه
نبود شبكه های ارتباطی و وسائل حمل و نقل مناسب در سطح كشور و وجود شرايط توپو
گرافيك و ناهمواری خاصّ كشور ، عمليات نظامی را مشكل می كرد و مطيع كردن عشاير
كشور در شمال غرب و جنوب غرب و كوه های زاگرس و شمال شرق كار ساده ای نبود و
اختصاصا در مورد اين ها نيز در كنار طرح تخت قاپو كردن و اتّخاذ سياست های اسكان و
اجباری كردن آن سيستم اجرائی و اداری متمركز ابزار بسيار مناسبی بود.
لذا با نگرش به
توضيحات ياد شده مشخص می گردد كه در پشت سر شكل گيری نظام متمركز اداری كشور يك
فلسفه̾ سياسی و يك نيروی مهم پشت پرده قرار گرفته است ، كه اصولا مورد توجّه نظام
های سياسی كشورهایی كه پايگاه مردمی نداشته و در آن به مردم بی توجهی شده و به
آنها بها نمی دهند ميباشد ، در اين نظام ها مردم به بازی گرفته نمی شوند و قوام
حكومت و نظام سياسی آنها به نظام اداری متمركز و نيروی نظامی و انتظامی آنها
وابسته است .
طولانیبودن گردش
مكاتبات
يكی از عوارض متمركز
بودن امور در وضعيت موجود انجام آن با تأخير زياد و همراه با پيچيدگی ناشی از
طولانی بودن گردش مكاتبات است . با توجّه به فراوانی موارد كسب تكليف و رفع و
رجوع نيازهای شهرستان ها به طور مستقيم و غير مستقيم از تهران ، و نيز روشن بودن
مطلب بر همگان از ذكر آنها خود داری می گردد و صرفا به جريان گردش مكاتبات اشاره
گرديده تا خود بيانگر خيلی از مسائل باشد به خصوص زمانی كه ارتباط آن با متمركز
بودن سيستم اداری روشن می گردد .
وقتی كه يك نامه وارد
اداره ای شده و پس از طی مراحل تشريفات اداری و قرطاس بازی از آن خارج می گردد سی
مورد اقدام بر روی آن صورت می پذيرد يعنی سی بار توسط افراد مختلف در مورد آن
كاری صورت می پذيرد كه از آن به كاغذ بازی و قرطاس بازی و بوروكراسی و… تعبير می
گردد كه موارد كامل آن در ارتباط با يك اداره̾ پاسخ دهنده مانند اداره̾ كل استان
به ترتيب ذكر می گردد.
1-
نامه رسان اداره̾ كلّ
2- دبيرخانه اداره̾ كلّ 3- حامل نامه به دفتر مدير كلّ كه معمولا خدمتگذار يا خود
ارباب رجوع و ذينفع ميباشد 4- مسؤل دفتر مدير كلّ كه نامه توسط حامل آن به وی
تحويل گرديده است 5- مطالعه̾ مدير كلّ و ارجاع به مسؤل مربوطه در اداره̾ كلّ 6-
مسؤل دفتر مدير كلّ جهت اعاده به حامل نامه 7- حامل نامه جهت انتقال به دبيرخانه
8- ثبت و شماره در دبيرخانه 9- حامل نامه̾ جهت ارائه به مسؤل مربوطه كه مدير كلّ
نامه را به وی ارجاع داده است 10 تحويل به كارشناسی مسؤل و مطالعه̾ وی و ارجاع به
متصدی مربوطه در واحد 11- مطالعه̾ متصدی مربوطه و تهيه̾ پيش نويس 12- پاراف پيش
نويس توسط كارشناس مسؤل 13- امضاء پيش نويس توسط كارشناسان واحد های ذيربط ( در
اين قسمت نيز برای ارائه به كارشناسان ديگر نياز به حامل نامه می باشد ) 14- تحويل
به حامل نامه جهت انتقال به دفتر مدير كلّ 15- دفتر مدير كلّ 16- مطالعه و امضاء
پيش نويس توسط مدير كلّ يا معاون وی 17- مسؤل دفتر جهت عودت نامه از نزد مدير كلّ
18- حامل نامه جهت انتقال به ماشين نويسی 19- ماشين نويسی 20- مقابله̾ نامه در
ماشين نويسی ( اگر به پاراف مجدّد يا مقابله̾ نامه توسط كارشناس مربوطه نياز باشد
سه اقدام ديگر اضافه می شود : حمل نامه ـ پاراف كارشناس ـ عودت نامه ) 21- حمل
نامه توسط حامل 22- مسؤل دفتر مدير كلّ 23- مطالعه و امضاء مدير كلّ ( اگر در تايپ
نامه اشكالی باشد مجددا نامه عودت داده شده و اقدامات جديدی به آن اضافه می گردد )
24 مسؤل دفتر مدير كلّ جهت اعاده̾ نامه 25- حامل نامه جهت تحويل به دبيرخانه 27-
تفكيك نامه ها در دبيرخانه ( پيش نويس و رونوشت ها ) و پاكت كردن آنها 28- تحويل
نامه به نامه رسان اداره̾ كلّ و انتقال توسط وی 29- پستخانه ( در پستخانه نيز قهرا
اقدامات متعددی بر روی آن صورت می پذيرد ) 30- دريافت جواب توسط اداره يا ارباب
رجوع ذينفع .
بدين ترتيب ملاحظه می
گردد كه اقدامات متعدّدی بر روی يك نامه توسط افراد مختلف صورت می پذيرد و سه بار
وقت مدير كل يا معاون وی گرفته می شود و حامل نامه هفت بار و مسؤل دفتر مدير كلّ
شش بار و دبيرخانه سه بار در ارتباط با آن درگير می شوند و اگر در ارتباط با پاسخ
گوئی به نامه ، احتياج به سابقه̾ قبلی باشد اقدامات جديدی اضافه می گردد ، و چه
مدير كلّ خواستار سابقه باشد و يا كارشناس و مسؤل واحد مربوطه ، تفاوت نمی كند و
شش اقدام جديد اضافه می گردد :
1-
خواستن سابقه و تحويل
به مسؤل دفتر 2- حامل نامه جهت انتقال به بايگانی 3- بايگانی 4- حامل نامه جهت
عودت به دفتر مدير كلّ 5- مسؤل دفتر مدير كلّ 6- مطالعه̾ مدير كلّ و تصميم گيری ،
بنابراين در مورد
نامه هائی كه احتياج به سابقه دارند 36 اقدام بايد در اداره̾ كلّ انجام پذيرد. حال
اگر ادره ای از شهرستان ، در خصوص مسائل خودش يا ارباب رجوع بخواهد از تهران كسب
تكليف كند يك مرحله در اداره̾ خود و يك مرحله در استان و يك مرحله در دفتر ستادی
وزارت خانه بر روی آن اقدام صورت می پذيرد و اگر پاسخ توسط يكی از معاونين
وزارتخانه بخواهد داده شود يك مرحله اضافه می شود و اگر بخواهد توسط دفتر وزير
داده شود مرحله ای نيز به آن اضافه می گردد و اگر اظهار نظر مربوط به وزارتخانه
های ديگر و يا دستگاه های محوری كشور مانند سازمان امور اداری و يا وزارت برنامه و
بودجه و يا وزارت دارائی باشد ، اين تعداد مراحل مرتبا افزايش می يابد مثلا اگر
يكی از ادارات شهرستان درخواست فردی را در ارتباط با مسائل استخدامی كارمندان
خواسته باشد منعكس و از سازمان امور اداری ، مراحل مزبور در نه مرحله به شكل زير
صورت خواهد پذيرفت :
مرحله 1- ( شهرستان )
مرحله 2- ( استان ) مرحله̾ سه ( معاون وزارتخانه ) مرحله̾ چهار ( دفتر ستادی
وزارتخانه ) مرحله̾ پنج ( سازمان امور اداری ) مرحله شش ( اعاده̾ پاسخ به دفتر
ستادی وزارتخانه ) مرحله̾ هفتم ( معاونت مربوطه ) مرحله̾ هشتم ( استان مربوطه )
مرحله̾ نهم ( شهرستان )
در چنين شرايطی ، در
مورد نامه هائی كه سابقه ای لازم ندارند برای پاسخ ( مثبت يا منفی ) 240 مورد (
240= 30 × 8 ) اقدام صورت می پذيرد و فرضا اگر در تمام مراحل مزبور در مورد نامه ،
احتياج به سابقه̾ بايگانی در تمام مراحل باشد 288 اقدام
( 288= 36×8) لازم دارد ، اين امر مسئولين و
كادرهای خدماتی و كارشناسان را در سطوح و رده های مختلف درگير می نمايد و غالب اين
مكاتبات هم پيرامون مسائل جزئی و پيش پا افتاده دور می زند كه تصميم گيری در مورد
آنها در حدّ يك اداره̾ شهرستان بوده و نيازی به تهران و وزارتخانه و حتی استان هم
نمی باشد .
اين جريان عريض و طويل
مكاتبات قطعا زمان زيادی را طلب می كند و به همين خاطر است كه ارباب رجوع و يا
ذينفع برای دريافت پاسخ نهائی چند ماه و گاهی يك سال و بيشتر بايد معطل شود و آخر
هم معلوم نيست جوابش مثبت باشد و يا منفی ، و متأسفانه اين زمان طولانی جهت دريافت
پاسخ ها به صورت يك امر عادی درآمده و برای مردم و دستگاه های اداری و كارمندان
مربوطه مورد قبول واقع گرديده است كه گويا جز اين راهی نيست و بايد تحمّل نمايند و
تمام اين بيچارگی های منبعث از تشريفات سيستم اداری گذشته و موجود ، ريشه در صفات
تمركز گرائی و قرطاس بازی آن دارد و خود نيز به عنوان ريشه̾ گره ها عمل می كند .
حال تصور نمائيم چقدر
كاغذ و نيروی انسانی و وقت به هدر می رود
و كارها به عقب می افتد و افراد ذينفع نيز متضرّر و رنجيده می گردند . اكنون اگر
بدور از فضای غبارآلود سيستم اداری و خصيصه̾ تمركز گرائی آن ، جدّا آن را مورد
توجه قرار دهيم می فهميم كه چقدر مردم و كشور و انقلاب اسلامی از آن رنج می برند .
جالب اينكه در اين سير تنها به مكاتبات ساده اكتفا نمی شود و گاهی در ارتباط با
مسائل مربوط به وظائف سازمانی اداره شهرستان ، يك يا دو نفر كارمند به همراه ماشين
با هزينه̾ اياب و ذهاب و حق مأموريت و … نيز دنبال آن را می گيرند و بودجه̾
زيادی در اين راه صرف می گردد .
ساده تر از همه̾ اين
ها جريان تحويل اتومبيل پيكان به افراد كارمند برنده شده̾ شهرستانی می باشد كه
همين مسير اداری را به همراه فرد ذينفع طی می كنند و حضور آنها در تهران نيز
مشكلاتی به وجود می آورد و واقعا اگر مسئولين و كارشناسان سازمان امور اداری و
دانشجويان و اساتيد متعهد و دلسوز دانشگاه ها پيرامون اين مسائل جزئی ، تحقيقی
علمی را به معنی واقعی انجام دهند و عوارض اين مسئله را عريان نمايند ، سيمای
وحشتناكی خواهد داشت و اينجا است كه بار مسئوليت بر دوش نمايندگان كميسيون كار و
امور استخدامی مجلس و سازمان امور اداری و استخدامی كشور سنگين می كند .
ذكر اين نكته نيز
لازم است كه متأسفانه مسئولين و نيروهای انقلابی و حزب الله كه دارای تفكّری خلاق
و مبتكر و روحيه ای نهادی دارند تا وقتی كه در داخل اين سيستم اداری كار می كنند
همانند پرندگانی می مانند كه در قفس قرار دارند و ناگزير ـ علی رغم ميل باطنی
خود ـ در چارچوب ضوابط آن عمل كنند و رنج زيادی می كشند و نيرو و توان آنها نيز در
برخورد با مسائل آن فرسايش می يابد و لذا تغيير بنيادی و ساختاری سيستم اجرائی
موجود به معنی واقعی ضرورت داشته و از وظائف خاصّ سازمان امور اداری و استخدامی و
مجلس شورای اسلامی به ويژه نمايندگان كميسيون كار و امور استخدامی می باشد .
از طرفی ديگر اين
مراجعات و مكاتبات باعث خواهد گرديد كه وقت مسئولين وزارت خانه را پر نمايد و آنها
را صرفا به كار اداری بكشاند و فرصت فكر كردن و انديشيدن و برنامه ريزی كردن و
حتّی انديشيدن پيرامون همين آثار منفی تمركز امورشان را از آنها بگيرد . تصور
كنيم كه اگر برای يك موضوع خاصّ توسط ادارات يا افراد ذينفع شهرستانی تقاضاها و
استعلام های متعدّد از طريق استان به تهران ارسال گردد ، علاوه بر اينكه برای هر
يك نامه 240 يا 288 اقدام بايد صورت پذيرد
، پاسخگوئی توسط ادارات كلّو دفاتر ستادی و يا معاونين وزارتخانه باعث تراكم وسيع
نامه ها و مكاتبات گرديده كه غالبا با همه̾ تلاششان قدرت پاسخگوئی ندارند و جالبتر
اينكه بر اثر ندانم كاريها ،بعضی از افراد و يا ادارات اقدام به ارسال رونوشت هایمتعدّد
از نامه های خود مینمايند و برای تعداد زيادی از ادارات مسئول وزارت خانه ها ،
درگيری مكاتباتی ايجاد كرده و بدينوسيله قلمرو مكاتباتی ، يك نامه بسيار وسيع می
گردد !!
گاهی كار به جائی می
رسد كه وزراء يا معاونين يا مديران كلّ فرصت اقدامی خارج از فضای مكاتبات متراكم
شده ندارند و سرشان بسيار شلوغ می گردد و وقتی مسئولين وزارتخانه يا اداره̾ كلّی
فرصت انديشه و تفكّر نداشته باشند . مصيبت مردم در ارتباط با آن قطعی است چرا كه
مسائل متغير رو به رشد وجود دارند و پيچيدگی و تراكم امور را بايد با قدرت تفكّر،
علّت يابی و پيش بينی و رفع و تدبير كرد ، و نبود انديشه و فرصت تفكّر ، مسئولين
را به سوی برخورد با معلول ها خواهد كشاند و روشن است كه برخورد با معلول ها مشكل
گشا نبوده و باعث تشديد بيشتر آن خواهد گرديد .
نكته̾ قابل توجه در
اين قسمت اين است كه وقتی برای پاسخ بر روی يك نامه 240 اقدام نياز باشد طبعا
احتياج به كارمند ، به ويژه كادر خدماتی مانند دفتر دار ـ نامه رسان ـ بايگان ـ
پست چی ـ ثبات ـ ماشين نويس ـ كار پرداز و و … كه تقريبا نقشی در وظائف اصلی
دستگاه ندارند و نيز غذا و اتاق وميز و
صندلی و و … افزايش خواهد يافت و ليست های كادر اداری حوزه های ستادی به جای
كارشناسان توسط اينگونه شاغلين در اختيار گرفته خواهد شد .
اگر سيستم اداری
و اجرائی غير متمركز گردد به مقدار زيادی
نياز به اينگونه مشاغل كم شده و كارشناسان نيز از درگير شدن در امور اداری و
مكاتباتی آزاد شده و به كار ستادی و تفكّر و سياست گذاری و برنامه ريزی خواهند
پرداخت . لازم به توضيح است كه در قالب سيستم متمركز موجود مسلما نياز شديدی به
اينگونه مشاغل می باشد و اگر نا آگاهانه از تعداد آنها كاسته شود نه تنها مشكلی
حلّ نخواهد شد بلكه به تأخير در انجام امور و پيچيده تر شدن روال مرسوم كنونی
خواهند انجاميد و در سطح وزارتخانه ها از هم اكنون آثار خلاء ناشی از كمبود اين
شاغلين محسوس می باشد . در شرايط كنونی و با كاهش تعداد كادرهای خدماتی و
كارشناسی در حوزه های ستادی ، وزارتخانه ها به سوئی در حركتند كه درگيری مكاتباتی
و اداری و پاسخ گوئی های آنچنانی آنها را به كار روزمرگی واداشته و از كار اصلی و
ابداعی خود بازداشته و حافظ وضع موجود و كار روزمره وجلوگيری از خاموشی حيات
دستگاه خود خواهند شد و ميزان كارآئی كاهش يافته و رأس مخروط دستگاه های اجرائی و
وزارتخانه ها كه همانند مخ سيستم بايد عمل كنند فاقد لازم بوده و طبعا خطر ميرائی
دستگاه اداری را تهديد خواهد نمود.
ادامه
دارد